Varios temas centrales en la revisión de la nueva ley de presupuesto
El sistema presupuestario de calibre completo, horizontalmente hablando, significa que el presupuesto consta de los "cuatro presupuestos", incluidos el presupuesto público general, el presupuesto del fondo gubernamental, el presupuesto de operaciones de capital estatal y el presupuesto del fondo de seguro social; Verticalmente hablando, es el presupuesto de primer nivel de todos los niveles de gobierno. La jerarquía presupuestaria incluye los "presupuestos de cinco niveles" central, provincial, municipal, distrital y municipal.
1. Composición presupuestaria: cuatro presupuestos.
Resumiendo la experiencia práctica de la elaboración de presupuestos en los últimos años, la nueva ley de presupuesto estableció un sistema presupuestario de calibre completo que consta de cuatro presupuestos: presupuesto público general, presupuesto de fondos gubernamentales, presupuesto de operaciones de capital estatal y presupuesto social. presupuesto del fondo de seguros, y se hicieron provisiones detalladas para cada uno de los cuatro presupuestos.
El primero es el posicionamiento funcional de los cuatro presupuestos. El presupuesto público general, también conocido como presupuesto público, se refiere a los ingresos fiscales con los impuestos como cuerpo principal, que se utiliza principalmente para proteger y mejorar los medios de vida de las personas, promover el desarrollo económico, mantener la seguridad nacional y mantener el funcionamiento normal de las instituciones estatales. . Éste es el presupuesto público en el sentido estricto estipulado en la ley de presupuesto original. Para aclarar de manera integral el posicionamiento y la división del trabajo de los cuatro presupuestos y aclarar las diferencias y conexiones entre los presupuestos, se ha definido recientemente el posicionamiento funcional de cada uno de los cuatro presupuestos, formando así un sistema presupuestario de calibre completo con un posicionamiento claro. y una clara división del trabajo.
El segundo son los cuatro principios de preparación del presupuesto. De acuerdo con el contenido de sus respectivos presupuestos, los principios de preparación de los cuatro presupuestos principales también son diferentes. Entre ellos, el presupuesto del fondo gubernamental debe prepararse de acuerdo con la situación del proyecto del fondo y las necesidades de gastos reales, a fin de determinar los gastos en función de los ingresos; el presupuesto operativo del capital estatal debe prepararse de acuerdo con el principio de equilibrar los ingresos y los gastos; , no habrá déficit y los fondos se transferirán al presupuesto público general. El presupuesto del fondo de seguro social debe prepararse por separado de acuerdo con el nivel general y los proyectos de seguro social, centrándose en la preservación y valorización de los fondos restantes, y lograr la sostenibilidad del presupuesto del fondo de seguridad social sobre la base del equilibrio actuarial.
El tercero es la relación entre los cuatro presupuestos. En términos de la relación entre presupuestos, los cuatro presupuestos en su conjunto son independientes, completos y coordinados, mientras que el presupuesto de fondos gubernamentales, el presupuesto de operaciones de capital estatal y el presupuesto de seguridad social deben estar conectados con el presupuesto público general, es decir , La conexión entre presupuestos sólo puede lograrse a través del presupuesto público general. Estos tres presupuestos recién agregados están "separados y fusionados" con el presupuesto público original para formar un sistema presupuestario a gran escala con cuatro presupuestos.
2. Nivel presupuestario: presupuesto de cinco niveles.
La nueva ley de presupuesto aclara el sistema presupuestario de los gobiernos central, provincial, municipal, de condado y municipal basándose en el principio del presupuesto gubernamental de un solo nivel, y coloca los presupuestos municipales en el ámbito de los presupuestos legales. Dado que el gobierno municipal es una organización política de primer nivel y requiere apoyo financiero para desempeñar sus funciones, una de las facultades del congreso popular del municipio es revisar y aprobar el presupuesto al mismo nivel y su informe de ejecución, y supervisar la ejecución de el presupuesto del estado. En algunos lugares donde los gobiernos a nivel de condado preparan presupuestos municipales, pueden presentarlos al congreso popular del municipio para su revisión y aprobación de acuerdo con los procedimientos prescritos. El sistema de gestión fiscal es un sistema que regula la relación entre las responsabilidades de gasto del gobierno y la asignación de recursos financieros en todos los niveles. Es el sistema básico de las finanzas nacionales, está estrechamente relacionado con el presupuesto del gobierno y es la base para la gestión de los ingresos y gastos del presupuesto. . Sólo aclarando los poderes intergubernamentales y las responsabilidades de gasto, enderezando la división de los ingresos entre los gobiernos central y local y logrando un ajuste efectivo de los superávits y déficits fiscales entre los niveles superiores e inferiores de gobierno se podrá lograr el funcionamiento efectivo del sistema de presupuesto fiscal.
Desde 65438 hasta 2004, nuestro país comenzó a implementar el sistema de gestión fiscal de reparto de impuestos, que ya lleva 20 años. El establecimiento y mejora del sistema fiscal de reparto de impuestos ha desempeñado un papel importante a la hora de movilizar el entusiasmo de los gobiernos centrales y locales y promover el crecimiento estable de los ingresos fiscales nacionales. Sin embargo, si bien la proporción de los ingresos fiscales centrales en los ingresos fiscales nacionales sigue aumentando, las responsabilidades de los gobiernos locales también aumentan día a día. El gobierno central tiene que subsidiar a los gobiernos locales a través de una gran cantidad de proyectos de pagos de transferencias, y los gastos fiscales locales dependen cada vez más de los pagos de transferencias fiscales.
En 2013, los ingresos fiscales centrales fueron de 6.019,8 millones de yuanes, lo que representa el 46,6% de los ingresos fiscales nacionales. Durante el mismo período, el gasto fiscal del gobierno central fue de 20.471 mil millones de yuanes, lo que representa sólo el 14,6% del gasto fiscal nacional, y los reembolsos de impuestos locales y los pagos de transferencias fueron de 48.018 yuanes. Junto con el continuo avance del impuesto empresarial al impuesto al valor agregado, el impuesto empresarial, como único impuesto local principal, se ha ido incluyendo gradualmente en el marco del impuesto al valor agregado. La división de los ingresos tributarios locales se ha debilitado aún más, lo que afecta cada vez más. la independencia y el funcionamiento normal de las finanzas locales en todos los niveles.
Debido a las grandes diferencias en la comprensión de la dirección de la reforma y las normas específicas del sistema de gestión fiscal, es difícil llegar a una comprensión de contenidos centrales como la división de poderes financieros y la división de ingresos intergubernamentales. . La nueva ley de presupuesto no proporciona disposiciones detalladas sobre el sistema de gestión fiscal del sistema de reparto de impuestos. En cambio, sigue las disposiciones principales de la ley de presupuesto original, cambia el enfoque de las regulaciones a un sistema más amplio de pagos de transferencias fiscales y establece legalmente. Especificaciones básicas del sistema de pago por transferencia fiscal.
El sistema de pagos de transferencias fiscales es un sistema importante para equilibrar la brecha financiera entre regiones bajo el sistema de reparto de impuestos. Los pagos de transferencias generales resuelven principalmente la equiparación de los servicios públicos básicos, y los pagos de transferencias especiales resuelven principalmente las externalidades y. los problemas de los gobiernos central y local. Responsabilidad compartida y consecución de objetivos específicos. En los últimos años, la escala de los pagos de transferencias fiscales ha crecido rápidamente. En 2013, los pagos totales de transferencias del gobierno central a los gobiernos locales ascendieron a 4.297,3 mil millones de yuanes, de los cuales 2.436,3 mil millones de yuanes fueron pagos de transferencias generales, lo que representa el 56,7%. Los pagos de transferencias especiales ascendieron a 186.100 millones de yuanes, lo que representa el 43,3%.
En la actualidad, los principales problemas de los pagos de transferencias fiscales son la escala excesiva, los proyectos complicados, las facilidades de apoyo excesivas y la liberación tardía de fondos. Por tanto, la nueva ley de presupuesto regula el sistema de pagos de transferencias fiscales desde tres aspectos. En primer lugar, se aclara el posicionamiento funcional de los pagos de transferencias, que es promover la equiparación de los servicios públicos básicos entre regiones, con los pagos de transferencias generales como cuerpo principal. El segundo es estandarizar los pagos de transferencias especiales, exigiendo que su establecimiento tenga una base legal, su operación tenga mecanismos regulares de evaluación y retiro, y restricciones estrictas sobre la contrapartida de fondos. El tercero es estandarizar el presupuesto de pagos de transferencias, exigiendo que la preparación cumpla con los estándares prescritos y el tiempo de liberación para cumplir con el límite de tiempo prescrito.
Esta disposición no solo cumple con los requisitos para el desarrollo estandarizado del sistema de pagos de transferencias, sino que también refleja la necesidad práctica actual de integrar y estandarizar los proyectos de pagos de transferencias. La estandarización y legalización del sistema de pagos de transferencias también desempeñará un papel eficaz en la promoción de diversas reformas fiscales y tributarias, como la cancelación de fondos de contrapartida especiales y locales en campos competitivos, la mejora de la distribución de los pagos de transferencias por debajo del nivel provincial y la mejora de la situación financiera. capacidades de seguridad de los gobiernos de base. La luz del sol es el mejor conservante y la transparencia es la mejor supervisión. Durante mucho tiempo, la información financiera del gobierno, como los presupuestos fiscales y las cuentas finales, se ha mantenido confidencial. Hasta 2005, durante la Asamblea Popular Nacional, el proyecto de presupuesto revisado por los diputados debía mantenerse estrictamente confidencial y retirarse después de la reunión. No fue hasta 2010 que los departamentos pertinentes del Consejo de Estado hicieron públicos sus presupuestos departamentales por primera vez. En este contexto, las disposiciones sobre divulgación presupuestaria de la Ley de Presupuesto original también estaban en blanco y no había disposiciones claras sobre cuestiones específicas relacionadas con la divulgación presupuestaria.
En los últimos años, los llamados de todos los ámbitos de la vida a la divulgación del presupuesto se han vuelto cada vez más fuertes, y ha habido un conocimiento generalizado y fuertes demandas de "publicidad de las cuentas gubernamentales". Sobre la base de resumir la práctica de divulgación presupuestaria en los últimos años, la nueva ley de presupuesto detalla exhaustivamente las regulaciones sobre divulgación presupuestaria en términos de contenido, tiempo, descripción y responsabilidades legales de la divulgación presupuestaria.
En primer lugar, estipula el contenido de la divulgación presupuestaria, incluidos los presupuestos, los ajustes presupuestarios y las cuentas finales, incluyendo tanto los presupuestos gubernamentales del mismo nivel como los presupuestos departamentales. El segundo es estipular el límite de tiempo para la divulgación del presupuesto, exigiendo que el presupuesto y las cuentas finales de los gobiernos y departamentos del mismo nivel se divulguen dentro de los 20 días posteriores a su aprobación o aprobación. El tercero es estipular los temas de divulgación del presupuesto, entre los cuales el presupuesto del gobierno al mismo nivel es divulgado por el departamento financiero y el presupuesto del departamento es divulgado por el departamento subordinado.
En resumen, de las disposiciones sobre divulgación presupuestaria se desprende que la divulgación presupuestaria estipulada en la nueva ley de presupuesto no es sólo la divulgación del proyecto de presupuesto, sino que también incluye la divulgación de toda la operación fiscal. procesos tales como la preparación, implementación y cuentas finales del presupuesto no solo a nivel gubernamental, sino también en todos los niveles de gobierno y sus departamentos constituyentes; Durante todo el proceso y la divulgación integral del presupuesto, el presupuesto del gobierno queda expuesto al sol y la "caja negra" del presupuesto se ha convertido en una "caja transparente". Cómo regular las cuestiones de deuda de los gobiernos locales es un tema de gran preocupación en la revisión de la ley de presupuesto, y cada revisión afecta los nervios de todas las partes. Desde finales de los 80 hasta principios de los 90, los bonos de los gobiernos locales alguna vez fueron populares y muchos gobiernos locales construyeron carreteras y puentes para recaudar fondos. Para evitar que los gobiernos locales se endeudaran excesivamente, cuando se formuló la Ley de Presupuesto en 1994, se estipuló claramente que "a menos que la ley y el Consejo de Estado dispusieran lo contrario, los gobiernos locales no emitirán bonos de gobiernos locales" (artículo 28), bloqueando la capacidad de los gobiernos locales para emitir bonos de carreteras. Sin embargo, muchos gobiernos locales enfrentan brechas de financiamiento para su desarrollo y, además de las tarifas de transferencia de tierras y otros ingresos, han comenzado a buscar diversas formas de financiamiento de deuda.
Especialmente desde la respuesta a la crisis financiera internacional en 2008, la escala de la deuda de los gobiernos locales acumulada con la ayuda de plataformas financieras locales se ha expandido drásticamente y los riesgos planteados se han vuelto cada vez más prominentes. Según los resultados de la auditoría integral de las deudas de los gobiernos central, provincial, municipal, de condado y de municipios realizada por la Oficina Nacional de Auditoría, a finales de junio de 2013, la deuda total de los gobiernos de todos los niveles en mi país era de aproximadamente 30,28 billones de yuanes. de los cuales el saldo de la deuda del gobierno local fue de 17,89 billones de yuanes, de los cuales el pasivo La deuda que tiene obligaciones de pago es de 10,89 billones de yuanes y la deuda que tiene obligaciones de garantía es de 2,67 billones de yuanes.
En términos generales, los indicadores de riesgo de la deuda de los gobiernos locales están dentro de los estándares de control aceptados internacionalmente y los riesgos son generalmente controlables, pero también existen riesgos potenciales relativamente grandes. En particular, el índice de endeudamiento de muchos gobiernos locales supera el 100%, el saldo de la deuda supera los recursos financieros integrales locales e incluso hay deudas vencidas y otros problemas que deben estandarizarse y resolverse gradualmente.
Al mismo tiempo, la emisión de bonos de los gobiernos locales también está avanzando gradualmente. Basándose en un resumen de la experiencia del gobierno central en materia de préstamos y préstamos a los gobiernos locales de 1998 a 2004, en 2009, el Consejo de Estado aprobó por primera vez la emisión de bonos de los gobiernos locales, que fueron emitidos por el Ministerio de Finanzas e incluidos en Gestión del presupuesto provincial. A partir de 2011, el Ministerio de Finanzas comenzó a promover que los gobiernos locales emitieran bonos por su cuenta. El 21 de mayo de 2065438, con la aprobación del Consejo de Estado, los bonos de los gobiernos locales en 10 provincias y ciudades piloto, incluidas Shanghai, Zhejiang, Guangdong y Shenzhen, fueron autorreembolsables en 2014. Los gobiernos locales han adquirido cierta experiencia en la obtención de deuda mediante la emisión de bonos.
Teniendo en cuenta factores como las necesidades de desarrollo local, la resolución de la deuda de las administraciones locales y la prevención y resolución de riesgos, la nueva ley presupuestaria ha establecido el principio de combinar bloqueo y dragado, es decir , "abriendo la puerta principal" al endeudamiento de los gobiernos locales. Al mismo tiempo, también se instalaron múltiples válvulas de seguridad para "bloquear las puertas laterales", estableciendo reglas básicas para la deuda de los gobiernos locales desde seis aspectos.
El primero es el tema de la deuda, que estipula que solo puede ser aprobado por el gobierno provincial en el Consejo de Estado; el segundo es la dirección del uso de la deuda, que requiere que solo pueda usarse para fines públicos; gastos de capital de bienestar y no para gastos recurrentes. El tercero es la escala de la deuda. Se implementa la gestión del límite de emisión de deuda y no se puede exceder la emisión de deuda. Cuarto, la capacidad de pagar la deuda requiere un plan de pago y una fuente estable de fondos. El quinto es el mecanismo de gestión, que estipula mecanismos pertinentes de evaluación del riesgo de deuda y de alerta temprana. El sexto es la responsabilidad legal, que estipula claramente la responsabilidad legal por endeudarse ilegalmente o proporcionar garantías para las deudas de otros. Estas regulaciones proporcionan una "magia" legal para que los gobiernos locales controlen los riesgos de endeudamiento dentro de un rango razonable mientras contraen deudas. Desde la reforma del sistema centralizado de recaudación y pago del tesoro en 2001, se ha ido conformando gradualmente un sistema de gestión de tesorería basado en una única cuenta de tesorería y con el cobro y pago centralizado del tesoro como principal forma de pago de fondos, lo que ha promovido la transparencia, la seguridad y eficiencia del pago de los fondos presupuestarios. En la actualidad, más de 550.000 unidades presupuestarias en todo el país han realizado pagos centralizados del tesoro, logrando básicamente una cobertura total. Por lo tanto, el artículo 61 de la nueva Ley de Presupuesto establece formalmente el sistema centralizado de recaudación y pago del tesoro y aclara que todos los ingresos y gastos del gobierno están sujetos a la gestión centralizada de recaudación y pago del tesoro. Sin embargo, con respecto a los métodos específicos de gestión de tesorería, el Banco Popular de China, el Ministerio de Finanzas y los expertos y académicos pertinentes tienen opiniones diferentes sobre las responsabilidades del Banco Popular de China en la tesorería, aunque la diferencia es sólo una palabra entre administrador y agente. Del primero al cuarto juicio, también atrajo una amplia atención de los medios de comunicación y del público.
Basándose en opiniones de todas las partes, la nueva ley de presupuesto aún mantiene las disposiciones del sistema de administrador de tesorería y elimina las disputas entre administradores y agentes de tesorería. ¿Por qué deberíamos cambiar esto? Desde la perspectiva de fortalecer la supervisión del pago de los fondos presupuestarios y mantener la seguridad de los fondos presupuestarios, incluso en el caso de la reforma del sistema de pagos del tesoro, el papel supervisor y restrictivo del banco central y del tesoro como tercero no puede ser Es necesario otorgar al banco central la autoridad necesaria para revisar el gasto del Tesoro. Por lo tanto, la nueva ley de presupuesto continúa manteniendo la expresión del administrador estipulada en la ley original, y continúa aclarando las disposiciones legales para que el banco central administre la tesorería central, lo que favorece el desempeño por parte del banco central de las responsabilidades de tesorería de el administrador de conformidad con la ley.
Cabe señalar que la nueva ley de presupuesto también establece disposiciones especiales para las cuentas financieras finales. De conformidad con las leyes y reglamentos pertinentes, las cuentas financieras especiales son cuentas de capital abiertas por departamentos financieros de todos los niveles en bancos comerciales y otras instituciones financieras para el almacenamiento de cuentas especiales y el uso de fondos especiales. Según los tipos de fondos administrados por la contabilidad, las cuentas fiscales especiales incluyen principalmente cuatro categorías: cuentas fiscales especiales para gastos especiales (como fondos de riesgo alimentario, etc.), cuentas fiscales especiales para fondos de seguro social, cuentas fiscales especiales para fondos no tributarios. recaudación de ingresos, gobiernos extranjeros y organizaciones financieras internacionales Cuentas financieras especiales para préstamos y subvenciones, etc.
Debido a que la Administración Estatal de Asuntos Estatales de China y los departamentos relacionados, los gobiernos provinciales y sus departamentos financieros tienen el derecho de aprobar la práctica de cuentas financieras especiales, algunas ciudades y condados incluso exceden su autoridad para abrir cuentas financieras especiales. lo que resulta en una gran cantidad de cuentas financieras especiales, una gran cantidad de fondos fiscales existen en los bancos comerciales en diversas formas, separados de la supervisión efectiva del tesoro nacional, lo que genera problemas de corrupción como el de "pequeño tesoro". Hay fuertes llamados de la sociedad para abolir las cuentas financieras especiales. Sin embargo, considerando la necesidad práctica de muchas cuentas financieras especiales (como las cuentas especiales de los fondos de seguridad social y las cuentas especiales de ingresos no tributarios), la nueva ley de presupuesto deja espacio para el establecimiento de cuentas financieras especiales. cuentas financieras especiales. Se han realizado muchas modificaciones y mejoras estrictas a las regulaciones sobre cuentas financieras especiales en términos de aprobación del establecimiento y uso especial de fondos. Se estipula que las cuentas financieras especiales sólo pueden establecerse cuando existen disposiciones específicas en la ley. o cuando los fondos especiales sean aprobados por el Consejo de Estado. También exige claramente que los ingresos de las cuentas fiscales especiales se incluyan en la gestión del tesoro e impone las restricciones más estrictas a las cuentas fiscales especiales, sentando una buena base jurídica para mejorar el sistema de cuenta única del tesoro. Los gastos estatutarios se refieren a partidas de gastos presupuestarios que deben organizarse en el presupuesto de acuerdo con las leyes, reglamentos y documentos pertinentes. Actualmente, se concentra principalmente en siete campos, incluidos educación, ciencia y tecnología y agricultura. Las leyes y reglamentos pertinentes estipulan que los gastos presupuestarios pertinentes no serán inferiores a una determinada proporción o tasa de crecimiento. Además, otras leyes y reglamentos también prevén disposiciones presupuestarias en los ámbitos de la cultura, la seguridad social y la atención médica.
El papel positivo de los gastos estatutarios es reflejar el apoyo del presupuesto para acelerar el desarrollo de áreas clave y eslabones débiles. Sin embargo, en la práctica también hay problemas como solidificar la estructura del gasto presupuestario, segmentar y desmembrar la integridad del presupuesto y debilitar las capacidades de macrocontrol fiscal. Al mismo tiempo, las disposiciones de las leyes pertinentes sobre disposiciones presupuestarias fiscales también afectan la eficacia jurídica de la ley de presupuesto. Con este fin, la nueva ley de presupuesto elimina las disposiciones sobre gastos reglamentarios en la revisión y ejecución del presupuesto, y enfatiza que al preparar los gastos del presupuesto público general en todos los niveles, bajo el principio de planificación general y bajo la premisa de asegurar necesidades razonables de atención pública básica servicios, Priorizar todos los gastos clave determinados por el estado. También estipula que cuando los congresos populares de todos los niveles revisen los borradores presupuestarios y los planes de ajuste presupuestario, también se centrarán claramente en si las disposiciones presupuestarias para gastos clave y grandes proyectos de inversión son apropiadas. A juzgar por la experiencia extranjera, la revisión del presupuesto es la responsabilidad más importante del parlamento. Al controlar el presupuesto, el parlamento puede supervisar eficazmente el comportamiento del gobierno. A lo largo del proceso de revisión de la ley de presupuesto, todos los partidos han solicitado encarecidamente a la APN que fortalezca la revisión y supervisión del presupuesto y realice verdaderamente el control y supervisión del comportamiento del gobierno a través del presupuesto.
Basada en un resumen de la experiencia de los congresos populares en todos los niveles en la revisión y supervisión del presupuesto en los últimos años, la nueva ley de presupuesto aborda principalmente cuestiones que se han reflejado fuertemente en la práctica y establece disposiciones más específicas sobre cómo gestionar eficazmente ejercer el poder de revisión y supervisión del presupuesto del congreso popular.
El primero es aclarar los requisitos detallados del proyecto de presupuesto. En respuesta a problemas como los presupuestos aproximados, "poco claros" e "incomprensibles" que existen en la práctica, la nueva ley de presupuesto estipula que los proyectos de presupuesto público general deben prepararse de acuerdo con la clasificación funcional y la clasificación económica, reflejando la dirección del gasto del presupuesto y el gasto específico. Los artículos se clasifican según su función de garantía (tres niveles de categoría, sección y artículo), y los artículos se clasifican y catalogan según su naturaleza económica (categoría y nivel dos de artículo). Mediante la combinación de ambos, se puede reflejar plenamente el panorama completo de los gastos presupuestarios. Al mismo tiempo, también se plantean requisitos claros para la preparación de los gastos de pago de transferencias.
El segundo es mejorar el sistema de revisión preliminar del presupuesto. En la práctica, la revisión del presupuesto es profesional, pero la duración del NPC es limitada. Para resolver este problema, la nueva ley de presupuesto resume la experiencia práctica, mejora aún más el sistema de revisión preliminar de los proyectos de presupuesto y aclara que el alcance de la revisión preliminar incluye los proyectos de presupuesto, los planes de ajuste presupuestario y los planes de cuentas finales que lleva a cabo la agencia de revisión. por comités especiales pertinentes o el comité permanente del Congreso Popular de la APN a nivel de condado, y estipula los requisitos de límite de tiempo de revisión.
El tercero es aclarar los contenidos clave de la revisión presupuestaria, los procedimientos relevantes para la revisión del ajuste presupuestario y las disposiciones relevantes para la supervisión de la implementación del presupuesto.