¿Quién puede introducir la política agrícola de Estados Unidos?
1. La evolución histórica de la política agrícola de Estados Unidos
La política agrícola del gobierno federal (central) de Estados Unidos es el resultado de la interacción de tres factores. El primero son los factores naturales como la tierra, la población y el clima, el segundo son los factores del mercado y el tercero son los factores políticos. El desarrollo de la política agrícola estadounidense desde la fundación de la República Popular China se puede dividir a grandes rasgos en dos etapas. Antes de la década de 1920, el gobierno de Estados Unidos adoptó básicamente una política de laissez-faire y de no intervención en el mercado de productos agrícolas, pero promovió el desarrollo agrícola invirtiendo en la base económica. Desde la década de 1930, el gobierno estadounidense ha intervenido directamente en el mercado de productos agrícolas mediante subsidios financieros y otros medios.
1. El laissez-faire y la promoción agrícola
Como todos los demás países, el desarrollo económico de Estados Unidos comenzó con la agricultura. En los primeros países coloniales, la producción y exportación de productos agrícolas y materias primas eran el alma de sus economías. A principios del siglo XIX, los productos agrícolas representaban el 75% del valor total de las exportaciones estadounidenses. En la década de 1930, más del 75% del tabaco y más del 80% del algodón se exportaban al extranjero. Hasta la Guerra Civil, el algodón por sí solo representaba más de la mitad de las exportaciones estadounidenses.
En la segunda mitad del siglo XIX, con el desarrollo de los territorios occidentales, la tierra cultivable en Estados Unidos se triplicó. Aunque los precios agrícolas cayeron drásticamente después de la Guerra Civil, en comparación con los precios no agrícolas, continuaron aumentando en espiral durante más de medio siglo. Hay tres razones principales. En primer lugar, la demanda de Europa ha aumentado significativamente. Los mercados extranjeros absorben un tercio de los nuevos productos agrícolas. Casi la mitad de los nuevos productos de trigo se venden en el extranjero. En segundo lugar, el crecimiento de las poblaciones urbanas e inmigrantes de Estados Unidos estimuló la demanda de productos agrícolas. En tercer lugar, con el desarrollo de la industrialización, la tasa de crecimiento de la productividad agrícola en Estados Unidos es mucho menor que la tasa de crecimiento de la productividad manufacturera.
Desde la Guerra Civil hasta la década de 1920, el gobierno estadounidense adoptó una política de no intervención ante las fluctuaciones de los precios del mercado de productos agrícolas. Pero no es completamente pasivo, sino que ha adoptado una serie de políticas de inversión para promover directa o indirectamente el desarrollo de la agricultura estadounidense. Primero, el gobierno federal y muchos gobiernos estatales invirtieron mucho en canales y ferrocarriles, lo que redujo en gran medida el costo del transporte de productos agrícolas. Después de la Guerra Civil, el aumento de las exportaciones agrícolas estadounidenses se debió en gran medida a la reducción de los costos de transporte, lo que mejoró la competitividad de los productos agrícolas estadounidenses en el mercado europeo.
Desde 65438 hasta 0862, el gobierno federal comenzó a implementar una serie de políticas y medidas dirigidas específicamente al desarrollo agrícola. En 1862, el presidente Lincoln firmó la Ley Land-Grant College y la Ley Homestead. El antiguo proyecto de ley estipula que el gobierno federal donará terrenos de propiedad estatal a los estados de forma gratuita, y los estados deben utilizar los terrenos adquiridos y sus ganancias para construir universidades con agricultura e ingeniería como disciplinas principales. Este último proyecto de ley estipula que cualquier agricultor que haya cultivado tierras de propiedad estatal de forma continua durante cinco años puede obtener la propiedad de 160 acres de tierras de propiedad estatal pagando la tasa de certificado prescrita. Ese mismo año se creó el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos. En 1987, el Congreso de los Estados Unidos aprobó una ley para establecer estaciones experimentales agrícolas financiadas con fondos federales en cada estado. En los treinta años posteriores a 1862, el gasto del USDA aumentó en un promedio de 13,2 por año.
La serie de políticas y medidas proagrícolas implementadas por el gobierno federal de Estados Unidos desde la segunda mitad del siglo XIX no son sólo el resultado de cambios socioeconómicos como la expansión territorial, el aumento demográfico y la industrialización acelerada de Estados Unidos, pero también cambios en su sistema político y en su producto. Tomemos como ejemplo la aprobación del proyecto de ley sobre la concesión de tierras a las universidades. El proyecto de ley fue presentado por el representante Morial de Vermont. Según la propuesta, los estados recibirían tierras de propiedad estatal gratuitas del gobierno federal en función del número de senadores y representantes que tengan (calculado como 300.000 acres por representante o senador). Esta propuesta cuenta con un fuerte apoyo de los legisladores de los estados del este con menos tierra y más población. Sin embargo, debido a que casi todas las "tierras de propiedad estatal" en poder del gobierno federal se encuentran en el Oeste, a los legisladores de los estados occidentales les preocupa que, si esta propuesta se convierte en ley, grandes extensiones de tierra en el Oeste puedan usarse para la especulación. por gigantescos empresarios del Este. Un congresista que representaba a Wisconsin criticó la propuesta por "convertir a todo el Oeste en territorio de Nueva York". A los legisladores occidentales también les preocupaba que el proyecto de ley de concesión de tierras a las universidades pudiera impedir la aprobación de la Ley Homestead y el proyecto de ley ferroviaria que habría requerido fondos federales para la construcción del ferrocarril transcontinental. Estos dos proyectos de ley son la clave para el desarrollo de la región occidental y los legisladores occidentales luchan por ellos.
Debido a la oposición de los legisladores occidentales, el proyecto de ley sobre la concesión de tierras a las universidades quedó estancado y no logró ser aprobado por un comité especial del Congreso. Pero finalmente fue aprobada por el Congreso en 1862 y la Ley Homestead. La razón está determinada por el sistema electoral democrático de Estados Unidos. 1862 fue un año electoral. Si * * * y el partido con mayoría en el Congreso no pueden ganar votos en el Medio Oeste, no pueden ganar elecciones. 1860 * * * y la convención nacional del partido en Chicago resolvieron apoyar la Ley Homestead y construir el Ferrocarril Continental. A medida que se acercaban las elecciones de 1862, era necesario que el * * * y el partido promovieran la legislación de la Ley de Homestead.
Por lo tanto, *** y la dirección del partido promovieron la aprobación de la Ley de Homestead en la Asamblea Nacional en mayo de 1862. Los legisladores occidentales correspondieron al dejar de oponerse al proyecto de ley de concesión de tierras universitarias. El senador Pomeroy de Kansas declaró que las universidades deberían conceder tierras a los estados del este porque casi todos los miembros del este votaron a favor de la Ley Homestead y nunca volverían a recibir estas tierras. La Ley de Homestead y la Ley de Universidades de Concesión de Tierras se aprobaron el mismo año de 1862. Esto fue el resultado del juego de intereses entre los legisladores que representaban a Oriente y Occidente.
2. Subsidios fiscales e intervención directa
A pesar de las medidas antes mencionadas tomadas por el gobierno para apoyar la agricultura, el desarrollo agrícola en Estados Unidos después de la Guerra Civil ha estado en un estado. de altibajos. Especialmente durante la Primera Guerra Mundial y la Gran Depresión, la agricultura estadounidense experimentó altibajos sin precedentes. Cuando comenzó la guerra, el ingreso agrícola neto de Estados Unidos ascendía a 3.600 millones de dólares. En 1919, alcanzará los 9.300 millones de dólares. Pero sólo dos años después, los ingresos se desplomaron a 3.700 millones de dólares. Luego, en la década de 1920, los ingresos agrícolas aumentaron gradualmente hasta alcanzar los 61.000 millones de dólares, pero volvieron a caer hasta los 654.380 dólares durante la Gran Depresión de 1932-9. En 1932, la agricultura todavía empleaba a una cuarta parte de la fuerza laboral estadounidense, pero representaba sólo alrededor del 7 por ciento del muy reducido ingreso nacional. Muchos agricultores muy endeudados y atrapados en la pobreza están desesperados. O bloquearon el transporte de alimentos a la ciudad o se reunieron para causar problemas, se resistieron violentamente a la ley y amenazaron la seguridad personal de los agentes del orden.
La causa directa de la crisis agrícola es la fuerte caída de los precios de los productos agrícolas. Con los precios sin cambios, el precio del trigo en 1932 era sólo una cuarta parte de lo que era en 1925. 10 De 1929 a 1932, el precio promedio del algodón, el trigo, el arroz y otros productos agrícolas se duplicó con creces. En 1929, un bushel de maíz valía 80 centavos. 1932, sólo vale 32 centavos.
Ayudar a la agricultura fue una de las principales tareas del New Deal de Roosevelt. El núcleo de la política agrícola de la administración Roosevelt fue controlar los precios de los productos agrícolas mediante la intervención del gobierno para evitar dañar a los agricultores. Para lograr este objetivo, el gobierno ha tomado una serie de medidas. La primera es alentar a los agricultores a abandonar parte de sus tierras cultivadas (barbecho), y el gobierno les proporcionará una compensación monetaria. Esta medida tiene como objetivo reducir la oferta de productos agrícolas con el fin de aumentar los precios de los productos agrícolas. El segundo es el sistema de apoyo a los precios de los préstamos gubernamentales. En concreto, cualquier agricultor puede sellar y almacenar el grano después de la cosecha. Luego, el grano se utiliza como garantía para prestar dinero a la Corporación de Crédito para Productos Básicos, que está bajo la jurisdicción del Departamento de Agricultura federal. El gobierno fija el precio del préstamo por unidad de grano. El importe del préstamo de la Corporación de Crédito para Productos Básicos es igual a la cantidad de cereales secuestrada multiplicada por el precio del préstamo. Si los precios de los cereales suben por encima del precio del préstamo, los agricultores pueden vender el grano y utilizar efectivo para pagar el préstamo. Si los precios no suben por encima del precio del préstamo, los agricultores pueden utilizar el grano hipotecado para pagar el préstamo. Los agricultores participan voluntariamente en el sistema gubernamental de sostenimiento de los precios de los préstamos. Cualquiera que participe en este sistema debe celebrar un contrato de barbecho con el gobierno. En otras palabras, sólo aquellos que firman un contrato de barbecho con el gobierno pueden disfrutar del apoyo de los precios de los préstamos gubernamentales.
Desde la década de 1930 hasta mediados de la de 1960, el sistema de apoyo a los precios de los productos agrícolas implementado por la Commodity Credit Corporation ha sido la columna vertebral de la política agrícola estadounidense. De hecho, el precio de los préstamos gubernamentales se ha convertido en el precio "más bajo" de los productos agrícolas. Desempeñó un papel en el apoyo a los precios de los productos agrícolas. Por ejemplo, desde 1948 hasta finales de la década de 1950, excepto en los años 1951 y 1952, cuando el precio de mercado del maíz era más alto que el precio del préstamo gubernamental, los demás años fueron iguales o este último fue más alto que el primero.
Dado que el precio de protección del gobierno suele ser más alto que el precio de mercado, los agricultores a menudo entregan el grano que hipotecan al gobierno y no devuelven el préstamo para obtener los beneficios de que el precio de protección sea más alto que el precio de mercado. Como resultado, el gobierno estadounidense posee grandes cantidades de productos agrícolas. De 65438 a 0959, las tenencias de maíz, algodón y trigo de la Commodity Credit Corporation representaron una cuarta parte, un tercio y más de la mitad de la producción anual, respectivamente. Para absorber el grano en poder de la Commodity Credit Corporation, el gobierno de Estados Unidos aprobó la Ley de Asistencia Alimentaria Extranjera (PL-480) en 1954. En 1960, la mitad de las exportaciones de trigo de Estados Unidos se realizaban a través de este programa. A partir de 1961, Estados Unidos comenzó a implementar un programa de cupones de alimentos para proporcionar alimentos gratuitos a los pobres. Uno de sus principales objetivos es también apoyar los precios de los productos agrícolas.
Desde la década de 1970, el gobierno de Estados Unidos abandonó su política de apoyo a los precios de los productos agrícolas y, en cambio, pagó subsidios en efectivo directamente a los agricultores. En términos generales, el gobierno fija precios objetivo para los productos agrícolas cada año y otorga subsidios en efectivo a los agricultores en función de la diferencia entre el precio de mercado y el precio objetivo. El mayor beneficio para Estados Unidos es aumentar la competitividad de sus productos agrícolas en el mercado mundial, mientras que el antiguo sistema de apoyo a los precios es perjudicial para su competitividad internacional. De hecho, una de las principales razones por las que Estados Unidos reemplazó las políticas de apoyo a los precios por políticas de subsidios en efectivo fue responder a la presión de los países europeos para ampliar sus capacidades de exportación agrícola. El cambio de política estadounidense tuvo un efecto inmediato. En 1971, el superávit comercial agrícola de Estados Unidos fue de 65.438,09 mil millones de dólares, que aumentó a 27 mil millones de dólares en 1981.
Desde la década de 1970, los precios del mercado mundial de cereales han sido más altos que los precios objetivo del gobierno de Estados Unidos, excepto por las dos crisis petroleras de mediados de la década de 1990 (1974-1976, 1978-1981), y la mayoría de los demás años estuvieron por debajo. el precio objetivo. Las diferencias entre ambos alcanzaron su punto máximo a mediados de los años 1980. Como resultado, de 1986 a 1989, el gobierno estadounidense pagó más de 10 mil millones de dólares en efectivo a los agricultores. Los pagos en 1987 ascendieron a casi 17 mil millones de dólares.
De 65438 a 2006, el presidente Clinton firmó la "Ley Federal de Reforma y Mejora Agrícola" (también conocida como "Ley de Libertad Agrícola"), que por primera vez combinaba legalmente el apoyo y los subsidios gubernamentales a la agricultura con Precios de los productos agrícolas. El proyecto de ley estipula que entre 1996 y 2002, los subsidios en efectivo pagados por el gobierno a los agricultores año tras año serán fijos y ya no se verán afectados por los cambios en los precios de los productos agrícolas. Su total caerá de 5.600 millones de dólares en 1996 a 4.000 millones de dólares en 2002. El proyecto de ley predice que los subsidios en efectivo del gobierno a los agricultores alcanzarán un total de 36 mil millones de dólares después de siete años. El monto de este programa es muy inferior a los subsidios en efectivo reales de 55.200 millones de dólares entre 1990 y 1995. Este proyecto de ley fue aclamado como la reforma orientada al mercado más importante del gobierno estadounidense desde el New Deal.
Sin embargo, de 1996 a 2002, los subsidios agrícolas en efectivo pagados por el gobierno de Estados Unidos fueron mucho mayores que los 36 mil millones de dólares de su plan de ley agrícola. Sólo en los cinco años comprendidos entre 1996 y 2000, el gobierno federal de Estados Unidos pagó 61.600 millones de dólares en efectivo a los agricultores. El volumen de pagos superó los 20 mil millones de dólares tanto en 1999 como en 2000. La causa directa de esta situación es una serie de proyectos de ley de ayuda agrícola de emergencia aprobados por el Congreso de los Estados Unidos y firmados por el presidente Clinton. La Ley de Seguridad Agrícola e Inversión Rural de 2002, aprobada por el Congreso y firmada por el Presidente Bush, prevé proporcionar enormes subsidios a la agricultura en los diez años comprendidos entre 2002 y 2005, por un promedio de 19 mil millones de dólares al año. La mayor diferencia entre este proyecto de ley y la Ley Agrícola de 1996 es que vincula los subsidios gubernamentales y el apoyo a la agricultura con los cambios en los precios de los productos agrícolas, cancelando la ley de reforma del mercado de 1996.
El continuo apoyo y subsidios del gobierno de Estados Unidos a la agricultura desde el New Deal en la década de 1930 fue uno de los factores más importantes para determinar el desarrollo de la agricultura estadounidense después de la Segunda Guerra Mundial. La política agrícola del gobierno garantiza que los agricultores tengan ingresos altos y estables, dándoles la confianza para invertir en nuevas tecnologías agrícolas como variedades híbridas, maquinaria grande, fertilizantes y pesticidas. Las políticas agrícolas premian las formas de producción agrícola altamente especializadas y con uso intensivo de capital. Porque este método puede aumentar en gran medida la producción de productos agrícolas, y cuantos más productos agrícolas produzcan los agricultores, más subsidios gubernamentales recibirán.
Por ejemplo, en 1997, las grandes explotaciones con más de 1.000 acres de tierra cultivable representaban sólo el 9,2% del número total de explotaciones agrícolas en los Estados Unidos, pero representaban el 66,1% de la tierra cultivable y recibían el 48,4% de los subsidios gubernamentales. Aunque Estados Unidos está dotado de recursos agrícolas únicos y un mercado capitalista desarrollado, la capacidad de la agricultura estadounidense para convertirse en una industria altamente competitiva a nivel internacional, intensiva en capital y tecnología, no puede separarse del apoyo político activo del gobierno estadounidense.
2. Análisis de las razones de la formación de la política agrícola estadounidense
¿Por qué el gobierno estadounidense puede seguir brindando apoyo y subsidios a la agricultura? Según el neoclasicismo, es decir, la economía occidental dominante, la intervención gubernamental en el mercado agrícola es perjudicial para el desarrollo económico. En la economía neoclásica, la única teoría que puede utilizarse para justificar la intervención en los mercados de alimentos es la imperfección de los mercados de alimentos. La producción y el consumo de alimentos se ven menos afectados por los factores de precios e ingresos que la mayoría de los demás productos básicos. En términos económicos, la elasticidad precio-ingreso de los alimentos es baja. Desde el punto de vista de la demanda, los alimentos son probablemente el producto básico con el precio y la elasticidad ingreso más bajos. La gente no reducirá el consumo de alimentos necesario para sustentar la vida debido al aumento de los precios de los alimentos, ni aumentará significativamente el consumo de alimentos debido al aumento de los ingresos. Desde el punto de vista de la oferta, la elasticidad del precio de los cereales es baja porque los agricultores individuales no pueden predecir la demanda de cereales del mercado. Después de la siembra, les resulta difícil ajustar la producción del año en curso de acuerdo con los cambios en las condiciones del mercado. Por lo tanto, sin regulación e intervención gubernamental, el precio de mercado de los cereales inevitablemente fluctuará significativamente. Pequeños cambios en la producción a menudo dan lugar a fluctuaciones a gran escala en los precios de los cereales, lo que en última instancia hace que el mercado de cereales fluctúe entre una oferta insuficiente y una excesiva. La comercialización total del mercado de productos agrícolas no sólo perjudica los intereses de los agricultores, sino también los intereses de toda la sociedad.
Sin embargo, las imperfecciones del mercado de cereales son un concepto normativo. Puede proporcionar una defensa teórica para las políticas agrícolas del gobierno estadounidense, pero no puede explicar por qué el gobierno estadounidense puede seguir brindando apoyo y subsidios a la agricultura. Este problema sólo puede explicarse desde una perspectiva política. Específicamente, los votos en manos de los agricultores estadounidenses determinan el apoyo político continuo del gobierno estadounidense a la agricultura. No hay duda de que los agricultores son los principales beneficiarios de las políticas agrícolas estadounidenses. Desde la década de 1980, los pagos directos en efectivo del gobierno federal a los agricultores como porcentaje del ingreso agrícola neto total han oscilado entre 7 y 66. Actualmente, el 25% del valor de mercado de la tierra propiedad de los agricultores proviene de subsidios financieros gubernamentales. Por lo tanto, a los agricultores les interesa utilizar sus votos para presionar a los miembros del Congreso y al poder ejecutivo para garantizar el apoyo continuo a las políticas agrícolas.
Pero si consideramos la política agrícola estadounidense como resultado de la presión política de los agricultores, debemos explicar este problema: actualmente, sólo hay 2 millones de trabajadores dedicados a la agricultura en Estados Unidos, menos del 2% de la población estadounidense. Según el principio de una persona, un voto, la influencia política de los agricultores estadounidenses debería quedar marginada, pero, de hecho, la energía política de los agricultores estadounidenses es muy grande. ¿Por qué?
La mejor teoría para responder a esta pregunta fue propuesta por Stigler, premio Nobel de Economía. Smith señaló en su artículo "Regulación económica" publicado en 1971 que la esencia de la legislación gubernamental de regulación económica es transferir riqueza entre los miembros de la sociedad a través de la autoridad del gobierno. Las políticas de apoyo a los precios de los cereales implementadas por el gobierno de Estados Unidos entre los años 1930 y 1960 pueden verse como una transferencia de riqueza de los consumidores a los agricultores, mientras que las políticas posteriores de apoyo a los ingresos de los agricultores fueron una transferencia de riqueza de los contribuyentes a los agricultores. En segundo lugar, los legisladores buscan la reelección, lo que significa que sus acciones legislativas se centran en buscar el apoyo político de los votantes. En tercer lugar, los grupos de interés compiten para brindar apoyo y presión a los legisladores para obtener una legislación que les favorezca.
En el sistema político estadounidense, las políticas económicas del país generalmente están sesgadas hacia grupos de interés que pueden ejercer presión efectiva sobre el Congreso. Smith creía que la energía política de un grupo de interés depende no sólo de su tamaño sino también de su nivel de organización. El grado de organización de un grupo de interés depende del grado en que supere el fenómeno del "beneficio gratuito" en el comportamiento colectivo.
Por ejemplo, como señaló Mancur Olson en su famoso libro "La lógica de la acción colectiva", en comparación con los grupos de gran escala, los grupos de interés con poblaciones más pequeñas tienen un interés más profundo en el comportamiento colectivo y, por lo tanto, tienen costos de seguimiento relativamente más bajos. Es más fácil superar el problema del "gorrón", con niveles organizativos más altos y mayor energía política.
Los agricultores estadounidenses desde el New Deal pertenecen a este tipo de grupo de interés que es de pequeña escala, altamente organizado y tiene una gran energía política. En primer lugar, debido a la pequeña población, las políticas gubernamentales de apoyo a la agricultura están relacionadas con los intereses vitales de cada agricultor. Por ejemplo, el ingreso agrícola neto en Estados Unidos fue de 46.400 millones de dólares en 2000, de los cuales casi la mitad (22.900 millones de dólares) provinieron de pagos directos en efectivo del gobierno federal. En otras palabras, el ingreso per cápita de dos millones de agricultores gracias al apoyo financiero del gobierno asciende a 11.450 dólares estadounidenses. La mayoría de estos subsidios financieros provienen en última instancia de impuestos federales. El número total de contribuyentes en Estados Unidos debería ser más de 200 millones. La carga de los subsidios agrícolas per cápita es de aproximadamente 100 dólares EE.UU. Por supuesto, su interés en la política agrícola va mucho más allá.
Los agricultores estadounidenses han sido reconocidos por los economistas políticos estadounidenses por su alto grado de organización, amplio alcance y gran influencia política. El politólogo Harry Truman señaló en la década de 1950: "Obviamente, un grupo como la Asociación Nacional de Agricultura, que abarca muchos estados agrícolas, puede influir en las decisiones del Congreso más fácilmente que los grupos de interés urbanos. Esta situación no ha cambiado sustancialmente hasta el día de hoy". Hoy en día, aunque la fuerza laboral dedicada a la agricultura es menos del 2% de la población estadounidense, todavía hay entre 10 y 15 condados con la agricultura como industria principal. Sin el apoyo político de los agricultores, es probable que tanto el Partido Demócrata como el partido pierdan las elecciones.
Finalmente, la energía política de los grupos de interés agrícolas estadounidenses también se beneficia de la convención de intercambio de intereses en el Congreso de los Estados Unidos. Desde la década de 1960, los miembros que representan los intereses agrícolas a menudo han formado alianzas de voto con miembros que representan los intereses de los pobres urbanos y miembros que representan la protección ambiental. El proyecto de cupones de alimentos gratuitos afecta a los votos de muchos concejales de distritos urbanos. Por lo tanto, los parlamentarios que representan los intereses agrícolas y los que representan los intereses de los pobres urbanos a menudo se apoyan y se benefician mutuamente en el proceso legislativo.