Interpretación de la Ley de Funcionarios Públicos de la República Popular China: Artículo 54
Interpretación Este artículo habla de cómo los funcionarios enfrentan decisiones y órdenes equivocadas de sus superiores.
En primer lugar, teorías y prácticas extranjeras sobre la obediencia y resistencia de los funcionarios públicos a las órdenes de sus superiores.
Para garantizar la unidad y eficiencia de la gestión, los servidores públicos tienen la obligación de obedecer las decisiones y órdenes de sus superiores de conformidad con las exigencias del Estado de derecho; cumplir con las leyes y regulaciones nacionales. Cuando las decisiones y órdenes del superior son legales y correctas, estas dos obligaciones son consistentes, pero cuando las decisiones y órdenes del superior son ilegales e incorrectas, surge la cuestión de cómo equilibrarlas. Existen aproximadamente los siguientes puntos de vista y enfoques sobre este tema:
Uno es la teoría de la obediencia absoluta. Esta es la opinión más antigua en derecho administrativo. Este punto de vista sostiene que los funcionarios públicos no deberían dudar de la legitimidad de las decisiones y órdenes superiores y deberían obedecerlas absolutamente. El objetivo es evitar que la eficiencia administrativa se vea afectada por diferencias de opinión entre los funcionarios públicos subalternos. Quienes se oponen a esta opinión creen que, basándose en el concepto de un país regido por la ley, los funcionarios sirven al país, no a sus superiores. La voluntad de sus superiores no puede trascender la ley. Creen que los funcionarios deben "obedecer absolutamente" las acciones ilegales. de sus superiores mecánicamente y sin fuerza de voluntad, las órdenes y decisiones no son razonables. En las actuales leyes de función pública de varios países, sólo los funcionarios militares mantienen la obligación de obediencia absoluta hasta cierto punto.
Similar a la teoría de la obediencia absoluta es la teoría de la opinión. Es decir, cuando los funcionarios públicos consideren que la decisión u orden de sus superiores es ilegal, deberán exponer sus opiniones a sus superiores. Si el superior considera que la decisión debe ser confirmada, el funcionario debe ejecutarla. Aunque expresar opiniones puede incitar a los superiores a reflexionar sobre la legalidad de sus propias decisiones, es poco probable que puedan corregirse. Esta proposición es similar en efecto práctico a la teoría de la obediencia absoluta.
La otra es la teoría de la desobediencia absoluta. Este punto de vista sostiene que los funcionarios públicos no deben ejecutar decisiones u órdenes ilegales de sus superiores. La razón es que el principio del Estado de derecho tiene prioridad absoluta sobre la realización de fines o efectos administrativos. Si los funcionarios públicos todavía están obligados a implementar decisiones u órdenes ilegales de sus superiores, esto conducirá en realidad a que los funcionarios públicos se conviertan en herramientas para la ejecución ilegal. En el Reino Unido, los funcionarios ejecutivos no están exentos de responsabilidad por obedecer órdenes de sus superiores porque no tienen obligación de obedecer órdenes ilegales. Sin embargo, debido a que a veces es difícil juzgar si una orden superior es ilegal, el tribunal británico sostuvo que si la orden superior no es obviamente ilegal, el personal administrativo que desobedece la orden superior puede quedar exento o limitado de responsabilidad.
La última es la teoría de la obediencia relativa. Este punto de vista sostiene que para mantener la dignidad de la ley, los funcionarios públicos tienen derecho a revisar la legalidad de las órdenes decididas por sus superiores, pero para mantener la unidad y eficiencia de la gestión, no se les debe permitir a los funcionarios públicos revisar ilimitadamente la legalidad de las órdenes decididas por los superiores, y debe fijar ciertos límites a la obligación de los funcionarios públicos de obedecer órdenes decididas por los superiores que violen la ley. ¿El jurista administrativo alemán del siglo XIX Otto? Meyer cree que los límites de la obediencia de los funcionarios públicos son: las decisiones y órdenes tomadas verdaderamente pertenecen al superior del funcionario público; el contenido de la orden de decisión debe estar dentro de la autoridad legal del superior, excede la autoridad y es una autoridad; materia privada, y no deberá utilizarse como contenido de la orden; las órdenes y decisiones no violarán las disposiciones de la ley penal, y no se incluirán en la orden materias constitutivas de delito;
Según las leyes y los estudiosos alemanes actuales, las reglas para que los funcionarios públicos obedezcan las decisiones y órdenes de sus superiores son: En primer lugar, los funcionarios públicos tienen la obligación de obedecer las órdenes de sus superiores, pero según normas especiales disposiciones de la ley, los funcionarios públicos sólo obedecen la ley No están sujetos a directivas. En segundo lugar, los servidores públicos no tienen obligación de obedecer las instrucciones emitidas por el jefe ejecutivo bajo cualquiera de las siguientes circunstancias: (1) El propio servidor público o su jefe ejecutivo no tiene autoridad para regir la jurisdicción y los asuntos territoriales; la emisión de instrucciones del director ejecutivo no cumple con los requisitos; la forma en que se ejerce el poder; (3) el director ejecutivo emite órdenes para fines distintos de sus funciones; (4) el director ejecutivo no proporciona información suficiente para demostrar sus funciones; actitud responsable hacia la ejecución de las instrucciones; (5) la orden constituye una clara violación de la ley. En tercer lugar, en otros casos, si un funcionario público tiene dudas sobre la legalidad de una orden, debe comunicarlo inmediatamente a su superior inmediato. Si el superior directo aún insiste en su intención original y el funcionario aún tiene opiniones, deberá informarlo al superior. Si el superior confirma que la orden es legal, el funcionario deberá ejecutarla inmediatamente y quedar exento de toda responsabilidad, a menos que obedecer la orden constituya un acto punitivo o castigo ordenado, sea aprobado por el funcionario o sea perjudicial. a la dignidad humana. Los funcionarios públicos tienen derecho a solicitar una confirmación por escrito del Director General. El propósito de esta disposición era corregir las deficiencias de la obediencia tradicional entre las burocracias alemanas, que en última instancia conducían a la tiranía. Generalmente se considera que el requisito de informar al Jefe del Ejecutivo es tanto un derecho como una obligación de los funcionarios públicos, lo que se conoce como obligación de informar. Las reglas alemanas pertenecen a la teoría de la obediencia relativa.
II.El proceso legislativo de este artículo
El artículo 32 de la “Ley de Policía Popular” de mi país estipula: “La policía popular debe implementar las decisiones y órdenes de sus superiores.
"Si la policía popular cree que las decisiones y órdenes son erróneas, puede emitir opiniones de acuerdo con los reglamentos, pero no puede detener ni cambiar la ejecución de las decisiones y órdenes; cuando las opiniones expresadas no son adoptadas, debe obedecer las decisiones y órdenes; las consecuencias de la ejecución de decisiones y órdenes serán determinadas por Los superiores que toman las decisiones y órdenes son responsables. "El artículo 33 estipula: "La policía popular tiene derecho a negarse a ejecutar instrucciones que excedan el alcance de los deberes de policía popular estipulados en las leyes y reglamentos, y al mismo tiempo informar a la autoridad superior. "Esto plantea una pregunta, es decir, cómo otros funcionarios deberían abordar problemas similares.
El proyecto de ley de la función pública estipuló una vez que los funcionarios "no pueden oponerse a las decisiones y órdenes de sus superiores". Algunos miembros de El Comité Permanente, los departamentos locales pertinentes y los expertos señalaron que es una disciplina para los funcionarios públicos obedecer las órdenes de sus superiores, pero esta disposición en el proyecto es demasiado absoluta para evitar la implementación de decisiones u órdenes ilegales o incorrectas. los superiores causen pérdidas significativas e irreparables al interés público o a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, los funcionarios públicos deben tener derecho a presentar opiniones rectificativas para la implementación de decisiones u órdenes obviamente ilegales o erróneas, los propios funcionarios públicos deben soportar; responsabilidades correspondientes para mejorar su responsabilidad, después del estudio, el Comité Jurídico estuvo de acuerdo con esta opinión y sugirió agregar una disposición: "Los funcionarios públicos están desempeñando deberes oficiales". superior para corregir o revocar la decisión u orden. Si el superior se niega a modificar la decisión u orden, o exige su ejecución inmediata, el funcionario deberá ejecutarla. El superior será responsable de las consecuencias de su ejecución, no siendo responsables los funcionarios. Sin embargo, no estarán exentos los funcionarios que ejecuten decisiones u órdenes manifiestamente ilegales. ”
Durante la revisión del segundo borrador del proyecto, algunos miembros del Comité Permanente señalaron que esta disposición es muy importante. Se debe considerar que los funcionarios públicos deben implementar las decisiones u órdenes de sus superiores. Garantizar el buen flujo de las órdenes gubernamentales. Debemos ser responsables ante la ley y ante el pueblo. Por lo tanto, la ley debe aclarar bajo qué circunstancias, qué responsabilidades deben asumir los funcionarios y bajo qué circunstancias deben estar exentos de responsabilidad. Una decisión u orden es incorrecta, los funcionarios también deben emitir opiniones, pero deben implementarla y las consecuencias de su implementación serán asumidas por el superior. Sin embargo, debe haber una excepción si la decisión u orden del superior es evidente. ilegales, como tortura para obtener confesiones, contabilidad falsa, contrabando, etc. Por supuesto, los funcionarios públicos tienen derecho a negarse a implementarlo, de lo contrario, además de sus superiores, los funcionarios públicos también tendrán las responsabilidades correspondientes.
Explicación de este artículo
Las disposiciones de este artículo se pueden dividir en dos aspectos: disposiciones principales y disposiciones de excepción:
(1) Disposiciones principales
De acuerdo con este principio, si un funcionario público cree que la decisión u orden del superior es incorrecta, puede proporcionar opiniones al superior para corregir o revocar la decisión u orden si el superior se niega a cambiar la decisión u orden, o requiere inmediato; implementación, el funcionario público la implementará, y las consecuencias de la implementación serán asumidas por el superior. La razón por la cual los funcionarios públicos no asumen responsabilidad es que incluso si el funcionario público cree que el superior tiene una decisión u orden. está mal, debe realizarse mientras el superior insista en ello, porque el juicio personal de un funcionario puede no ser correcto. Si todo funcionario es escéptico ante la decisión u orden de su superior, solo cree en la suya. propio juicio y procede según su propia voluntad, el orden y la eficiencia de la gestión no pueden mantenerse. Además, cuando subordinados y superiores cuestionan la legalidad y corrección de órdenes o decisiones, el juicio del superior sólo puede colocarse en la posición superior de. el sistema. También refleja respeto por la personalidad de los funcionarios públicos subalternos, ya no consideran a los funcionarios públicos como simples herramientas de ejecución.
El "error" aquí involucra muchos aspectos como la ley y los hechos, la legitimidad y la idoneidad de cualquier decisión u orden. por un superior excede el alcance de la autoridad y determina hechos falsos, errores en la interpretación y aplicación de la ley, procedimientos ilegales, ejercicio irrazonable o inadecuado de la discrecionalidad administrativa. De hecho, esta ley divide los errores en dos categorías, una es la ilegalidad evidente, y el otro son los errores generales que no constituyen ilegalidad manifiesta.
Una cuestión difícil en la aplicación de las disposiciones de esta ley es que si una decisión u orden dictada por un superior es generalmente errónea (no lo es). constituye una clara violación de la ley) se implementa sin proporcionar sugerencias de corrección o revocación al superior, los funcionarios públicos determinarán si deben asumir ciertas responsabilidades. Esto se puede dividir en dos situaciones. Una es que el funcionario público no descubre la naturaleza incorrecta. de la decisión u orden del superior, por lo que por supuesto no puede dar su opinión al superior. La otra es que el funcionario descubre la decisión del superior o la orden es incorrecta, pero no se informa a los superiores y simplemente se ejecuta. En el primer caso, la ley no puede obligar a los funcionarios públicos a revisar plenamente la exactitud de las decisiones u órdenes superiores, dadas las limitaciones de los conocimientos jurídicos, las capacidades políticas y la capacidad de los funcionarios públicos para recopilar información fáctica. Por tanto, por errores generales, un funcionario no debe ser considerado responsable si no descubre el carácter erróneo de la decisión u orden de su superior. La última situación es más difícil. Por un lado, en la ley se utiliza la palabra "podrá" en lugar de "deberá", lo que parece significar que expresar opiniones es un derecho, no una obligación, de los funcionarios públicos de nivel inferior. Por otro lado, a juzgar por la lógica literal del artículo, expresar opiniones a los funcionarios superiores parece constituir un requisito previo para eximir de responsabilidad a los funcionarios de nivel inferior. Por tanto, expresar opiniones parece constituir una obligación de los funcionarios.
Desde la perspectiva de la interpretación del sistema, si un funcionario sabe claramente que la decisión u orden de su superior es incorrecta pero no refleja su propia opinión, se puede considerar que no ha "sido leal a sus deberes y no ha cumplido con sus deberes". diligentemente" (Punto 5 del artículo 12 de esta Ley). Por lo tanto, debemos asumir ciertas responsabilidades. Por lo tanto, la palabra "podrá" en la ley puede interpretarse en el sentido de "deberá". Pero, en realidad, es difícil saber si los funcionarios públicos han descubierto realmente los errores en las decisiones u órdenes adoptadas por sus superiores. Es difícil para personas externas juzgar si los funcionarios implementaron directamente las decisiones u órdenes erróneas generales tomadas por sus superiores sin dar ninguna opinión, o si no informaron de los errores a sus superiores incluso si descubrieron los errores, por lo que es de poca importancia. significado práctico.
Además, los funcionarios públicos creen que la decisión u orden del superior es incorrecta, y si no toman inmediatamente las medidas requeridas por la decisión u orden del superior, pueden resultar ciertas consecuencias perjudiciales. Los funcionarios públicos pueden implementar primero y luego informar a sus superiores, o pueden implementar e informar al mismo tiempo.
(2) Cláusulas de excepción
De acuerdo con las disposiciones de excepción de este artículo, si una decisión u orden dictada por un superior es manifiestamente ilegal, el funcionario público deberá presentar opiniones a su superior. corregir o revocar la decisión u orden, pero si el superior no modifica la decisión u orden o exige su ejecución inmediata, los servidores públicos tienen el derecho y la obligación de no ejecutarla, y tendrán las responsabilidades correspondientes.
Al revisar este artículo, algunos miembros del Comité Permanente propusieron que se aclare en las disposiciones legales que si la decisión u orden de un superior es manifiestamente ilegal, los servidores públicos tienen derecho a no implementarla. . En caso contrario, por un lado, según lo dispuesto en el párrafo anterior, aunque la decisión u orden del superior sea errónea (incluso manifiestamente ilegal), los funcionarios públicos están obligados a ejecutarla según lo dispuesto en el párrafo siguiente. La ejecución de una decisión u orden que es obviamente ilegal, los funcionarios también deben asumir la responsabilidad coloca a los funcionarios en un dilema y es extremadamente injusto para ellos. Esta opinión es en realidad un malentendido de las disposiciones legales. Lógicamente hablando, si la ley estipula que la decisión u orden de un superior es obviamente ilegal, los funcionarios públicos deben asumir las responsabilidades correspondientes para su implementación, lo que incluye el derecho de los funcionarios públicos a no implementarla. Como excepción, lo dispuesto en la segunda mitad de este artículo constituye una restricción a la aplicación de lo dispuesto en el párrafo anterior, es decir, las circunstancias en que los funcionarios públicos deberán cumplir lo dispuesto en el párrafo anterior se limitan a errores comunes y no incluya actos ilegales obvios. Este punto también se explica en el informe de revisión del Comité Jurídico, que establece claramente que si la decisión u orden de un superior es obviamente ilegal, como tortura, contabilidad falsa, contrabando, etc., "los funcionarios públicos tienen derecho a negarse para implementarlo."
La "ilegalidad evidente" mencionada aquí significa que los funcionarios con sentido común y conocimientos jurídicos pueden juzgar la ilegalidad de decisiones u órdenes tomadas por sus superiores. Por ejemplo, si la ejecución de la decisión u orden de un superior dará lugar a sanciones penales, o si la decisión u orden del superior viola gravemente las buenas costumbres, constituye una clara violación de la ley. Durante el proceso de formulación de esta ley, algunos camaradas sugirieron que el escrito "contiene violaciones graves y evidentes", mientras que algunos camaradas sugirieron que el escrito "contiene violaciones graves y evidentes". La diferencia real entre estas recetas no es tan grande. Por un lado, según el sentido común y el conocimiento jurídico de los funcionarios, los actos ilegales importantes generalmente pueden considerarse violaciones evidentes, y por otro lado, para los actos ilegales evidentes, si se trata sólo de defectos procesales menores y no lo son; Implica cuestiones sustantivas importantes, no se verán afectadas después de su implementación. Tendrá consecuencias graves, por lo que incluso si los funcionarios públicos lo implementan, generalmente no generará responsabilidad legal.
La responsabilidad "correspondiente" aquí significa que los funcionarios públicos no tienen plena responsabilidad porque hay decisiones u órdenes de superiores involucradas, y los funcionarios públicos están ejecutando decisiones u órdenes de superiores. Por lo tanto, el alcance y extensión de la responsabilidad de un servidor público debe juzgarse con base en las circunstancias específicas del caso.