Cómo utilizar el modelo APP para solucionar la escasez de fondos para la construcción urbana
1. ¿Qué papel jugará el “modelo PPP” en la futura “deuda local”?
El Documento N° 43 proporciona un marco para que el nuevo gobierno "gestione la deuda local", en el que se aclara que "las funciones de financiación gubernamental de las empresas de plataformas de financiación locales se irán deshaciendo gradualmente", y "las funciones gubernamentales y sociales "El modelo de cooperación de capital" será universal.
El 28 de octubre de 2010, el Ministerio de Finanzas emitió las "Medidas para la evaluación de las deudas existentes de los gobiernos locales en la gestión presupuestaria". Lo más destacado es la vigorosa promoción del "modelo PPP", mediante el cual la deuda pública se convierte en deuda corporativa. Sobre la base de las políticas de financiación, el Ministerio de Finanzas planea establecer un fondo fiscal central de apoyo a la financiación de APP en forma de "PE empresarial" para proporcionar apoyo financiero para el proceso de desarrollo, preparación y financiación de proyectos de APP.
Según estimaciones del Centro de Investigación y Desarrollo del Consejo de Estado, para 2020, las necesidades de financiación relacionadas con la urbanización ascenderán a aproximadamente 42 billones de yuanes. Según el Documento No. 43 y las "Medidas para filtrar la deuda existente de los gobiernos locales en la gestión presupuestaria", se infiere que en el futuro, la deuda de los gobiernos locales consistirá principalmente en deuda del gobierno general, deuda del gobierno especial y deuda de APP. Se puede ver que al modelo de APP se le ha encomendado la importante tarea de hacer frente al déficit de financiación de la urbanización en las próximas décadas.
A juzgar por lo dispuesto en el Documento N° 43, para la nueva deuda pública se promueve el modelo de "cooperación entre gobierno y capital social". Fomentar la participación del capital social en la inversión y operación de "empresas de bienestar público con ciertos retornos", como la infraestructura urbana, a través de "franquicias". En el caso de la deuda pública existente, si no hay otras fuentes de fondos de construcción para los proyectos en construcción, la financiación posterior debería resolverse principalmente mediante el modelo de "cooperación entre el gobierno y el capital social" y bonos de los gobiernos locales.
El modelo APP tiene un gran potencial de desarrollo. Por un lado, la inversión total acumulada en proyectos de APP en China en 2013 fue de 127.800 millones de dólares, muy por detrás de mercados emergentes similares. Por otro lado, la nueva inversión en APP en 2013 fue de sólo 700 millones de dólares, mientras que la emisión de bonos de inversión urbana en 2013 alcanzó los 951.200 millones de yuanes. Si el "modelo de APP" reemplaza con éxito al "modelo de financiación impulsado por la inversión urbana", tendrá un enorme margen de desarrollo.
2. ¿Qué es el “modelo APP”?
El modelo PPP (Public-Private-Partnership, es decir, el modelo "público-privado-empresa-cooperación") se refiere a público-privado-privado-público-privado-público-privado-público-privado. -público- Privado-privado proporciona productos o servicios público-privados a través de asociaciones con el sector privado. Es un nuevo modelo de financiación que surgió después de los años noventa.
Una estructura típica del modelo APP es que el sector público firma un contrato de concesión con una empresa de propósito especial compuesta por el postor ganador. La empresa de propósito especial es responsable del financiamiento, la construcción y la operación. La esencia de esta forma de financiación es que el gobierno otorga "derechos de franquicia a largo plazo y derechos de ingresos" a empresas privadas a cambio de la construcción de infraestructura y la solución de las dificultades financieras del gobierno.
3. ¿Cuál es la diferencia entre "modelo PPP" y "modelo BOT"?
En términos generales, APP se refiere a un modelo en el que "las empresas participan en la provisión de bienes o servicios públicos que tradicionalmente son proporcionados únicamente por el gobierno". A juzgar por la clasificación de APP del Banco Mundial, incluye principalmente subcontratación, franquicias y privatización. Por lo tanto, BOT también puede considerarse como "una especie de APP" por naturaleza.
BOT significa "construir-operar-transferir", es decir, el gobierno otorga a las empresas privadas una franquicia por un período de tiempo determinado, permitiéndoles financiar la construcción y operación de una infraestructura pública. Durante el período de concesión especificado, las empresas privadas pueden cobrar tarifas a los usuarios de la infraestructura para obtener un retorno de la inversión. Cuando expire la concesión, la empresa privada entregará la instalación al gobierno de forma gratuita o pagando una tarifa.
Pero en términos de relaciones de cooperación, en BOT, la relación entre el gobierno y las empresas es más vertical. Es decir, el gobierno autoriza a las empresas privadas a construir y operar instalaciones de forma independiente, en lugar de cooperar con el gobierno. PPP es una "empresa de propósito especial" financiada conjuntamente por el gobierno y las empresas, que enfatiza "la distribución de beneficios y riesgos entre el gobierno y las empresas privadas".
La ventaja de las APP es que el gobierno puede compartir los riesgos de inversión y reducir la dificultad de financiación. La cooperación entre las dos partes también puede coordinar los diferentes objetivos de las diferentes partes interesadas y maximizar los beneficios sociales. Pero la desventaja de las APP es que aumentan la carga potencial de deuda del gobierno. La ventaja del BOT es que el gobierno puede evitar en la medida de lo posible pérdidas de inversión en el proyecto. Sin embargo, las desventajas del BOT son: alto riesgo de inversión, el capital privado puede verse desalentado y los intereses de las diferentes partes interesadas también son diferentes. El equilibrio de Nash de maximización unilateral de beneficios no es óptimo para toda la sociedad.
4. ¿Cuáles son las ventajas y desventajas del “modelo APP”?
La clave del modelo de APP es "introducir al sector privado para que se encargue de la mayor parte de la financiación, construcción y operación de productos y servicios públicos". En comparación con la provisión directa de bienes y servicios públicos por parte del gobierno, las APP ayudan a gestionar la deuda local.
El "modelo APP" puede aliviar la deuda incremental del gobierno. El sector privado asume gran parte del financiamiento del proyecto a cambio de concesiones a largo plazo sobre bienes y servicios públicos, y el gobierno transfiere parte de su deuda al sector privado.
El "modelo APP" puede digerir la deuda existente del gobierno.
El sector privado es responsable de la operación y el mantenimiento del proyecto, lo que es más eficiente que la operación directa de las empresas de plataformas de financiación. Aunque las agencias gubernamentales tendrán que asumir parte del financiamiento de nuevos proyectos y el apalancamiento aumentará, los ingresos netos positivos provenientes de una operación más eficiente de los proyectos ayudarán a absorber la deuda existente.
El PPP reparte algunos riesgos. El PPP comparte el riesgo en la etapa inicial del proyecto y el gobierno asume parte del riesgo, lo que reduce el riesgo asumido por el sector privado, reduce la dificultad de financiamiento del proyecto y contribuye al éxito del financiamiento del proyecto. Cuando un proyecto pierde dinero, el gobierno y el sector privado comparten las pérdidas.
De hecho, desde la década de 1980, el capital privado ha participado en la construcción de infraestructuras como carreteras y centrales eléctricas, aliviando así la escasez de fondos para la construcción de infraestructuras. Sin embargo, las APP tienen muchas deficiencias en la práctica, lo que dificulta la promoción del modelo de APP. A partir de los casos publicados por Qi Xia, Ke Yongjian y Wang Shouqing en "China Soft Science", se analizaron los principales factores de riesgo de los proyectos de APP de China y se resumieron sistemáticamente varias razones que conducen al fracaso de los proyectos de APP:
1. El sistema de protección jurídica es imperfecto. Debido a la revisión y promulgación de leyes y reglamentos, la legalidad del proyecto original y la validez del contrato han cambiado, lo que ha afectado negativamente la construcción y operación de los proyectos de APP, e incluso ha llevado directamente al fracaso y terminación del proyecto. . Nuestro país carece de leyes relevantes para proteger los proyectos de APP originales. Por ejemplo, una planta de tratamiento de aguas residuales en Jiangsu adoptó el modelo BOT para su financiación y construcción. Después de la firma del contrato, se emitió el "Aviso de la Oficina General del Consejo de Estado sobre el manejo adecuado de los proyectos de recuperación fija de inversiones extranjeras existentes", lo que obligó a los inversores extranjeros y al gobierno a renegociar los rendimientos de las inversiones.
2. El ciclo de toma de decisiones de aprobación es largo. Los procedimientos irregulares de toma de decisiones gubernamentales, la burocracia y otros factores hacen que el proceso de aprobación de proyectos de APP sea demasiado complejo, con largos ciclos de toma de decisiones y altos costos. Una vez que se aprueba un proyecto, es difícil ajustar la naturaleza y escala del proyecto de acuerdo con los cambios en el mercado. En el proyecto de tratamiento de aguas residuales de Qingdao Veolia, el gobierno tenía una comprensión limitada de los precios de mercado y del modelo de APP y, debido a los frecuentes cambios en su actitud hacia el proyecto, el contrato se firmó sólo después de largas negociaciones.
3. Hay muchos factores políticos. Los proyectos de APP suelen estar relacionados con la vida de las personas y los intereses públicos. Durante las operaciones del proyecto, los precios pueden cambiar debido a diversos factores y encontrar oposición pública. Por ejemplo, la Planta de Agua No. 10 de Beijing necesitaba aumentar los precios debido al aumento de los costos, pero encontró resistencia por parte del público, y el gobierno también expresó su oposición a aumentar los precios para mantener la estabilidad.
4. El riesgo crediticio del gobierno es muy alto. Para acelerar el desarrollo de la infraestructura local, los gobiernos locales a veces celebran contratos poco realistas con socios para atraer inversiones de capital privado. Una vez finalizado el proyecto, al gobierno le resultó difícil cumplir con sus obligaciones contractuales, perjudicando directamente los intereses de los socios. En el Proyecto de Abastecimiento de Agua Sino-Francés de Lianjiang, en el "Contrato de Operación Cooperativa de Lianjiang Sino-French Water Supply Co., Ltd." firmado entre el gobierno y sus socios, el gobierno prometió que la Compañía de Agua de la ciudad de Lianjiang compraría nada menos. más de 60.000 metros cúbicos por día durante el primer año de funcionamiento de la planta de agua, pero el consumo diario de agua del grifo de la ciudad fue de sólo 20.000 metros cúbicos ese año, lo que dificultó la ejecución del contrato.
5. Las instalaciones de apoyo son imperfectas. Algunos proyectos de APP suelen requerir una infraestructura de apoyo correspondiente para su funcionamiento. Por ejemplo, las plantas de tratamiento de aguas residuales requieren tuberías de apoyo para su producción. En la práctica, algunos proyectos de APP tienen instalaciones de apoyo incompletas, lo que provoca problemas de producción y operación.
6. Los ingresos del proyecto no están garantizados. Después de la finalización de algunos proyectos de APP, el gobierno u otros inversores construyen o renuevan otros proyectos, creando una competencia sustancial con los proyectos y perjudicando sus intereses. Menos de dos años después de la finalización del Puente de la Bahía de Hangzhou, el Puente de la Bahía de Hangzhou en Shaoxing, que está a solo 50 kilómetros de distancia, está listo para comenzar la construcción, formando competencia comercial directa con el Puente de la Bahía de Hangzhou. Además, el gobierno ha prometido subsidiar algunos proyectos de APP por pérdidas causadas por razones específicas, pero no ha especificado el monto ni el método de los subsidios.
Entre estas deficiencias, el riesgo crediticio del gobierno es el riesgo más importante. Este riesgo surge principalmente del hecho de que algunos funcionarios de los gobiernos locales, impulsados por intereses de corto plazo, para mejorar su desempeño político, atraen capital privado a través de "tasas de retorno de inversión fijas excesivas, estándares de cobro excesivos y períodos de franquicia excesivamente largos". pero, en última instancia, generan riesgos crediticios debido a la insuficiente asequibilidad de las instituciones públicas.
¿Cómo se debería mejorar el “modelo APP”?
En el futuro, la deuda PPP jugará un papel importante en el modelo de deuda de los gobiernos locales. "Cómo buscar ventajas y evitar desventajas para aprovechar plenamente las ventajas del modelo de APP" es muy importante. El modelo de APP es complejo e involucra los intereses de múltiples partes. Coordinar la distribución de intereses es la clave para implementar proyectos de APP. Para promover con éxito el modelo de APP y promover el ingreso del capital privado al campo de los productos y servicios públicos, se debe establecer un mecanismo de garantía eficaz.
Primero, formular leyes y regulaciones para proteger los intereses del sector privado. Los proyectos de bienes y servicios públicos suelen tener las características de "alta inversión inicial, largo período de recuperación, muchos factores que afectan al proyecto y alta incertidumbre sobre los retornos". El sector privado considerará los riesgos al participar en estos proyectos. Sin las leyes y regulaciones correspondientes para proteger los intereses del sector privado, será difícil promover eficazmente el modelo de APP. Proteger los intereses del sector privado mediante legislación y otras formas puede atraer más capital privado.
En segundo lugar, mejorar el mecanismo de “riesgo compartido”. Los departamentos gubernamentales tienen una alta tolerancia a los riesgos políticos y cambios legales, mientras que los riesgos financieros, operativos y otros están directamente relacionados con las actividades comerciales. Asignar riesgos entre el gobierno y el sector privado de acuerdo con las circunstancias específicas del proyecto y establecer un mecanismo razonable y justo de "compartir riesgos".
Por último, coordinar los intereses de los participantes.
En los proyectos de APP, la tarea principal del gobierno es supervisar y regular las ganancias del sector privado, representar los intereses públicos y garantizar que el sector privado pueda obtener ingresos razonables. Al firmar un contrato, formule reglas de distribución de ingresos para equilibrar los ingresos de todas las partes. Si el sector privado obtiene bajas ganancias de un proyecto de APP, el gobierno lo subsidiará según el contrato para garantizar que la cooperación continúe. Por el contrario, si el sector privado obtiene ganancias excesivas de los proyectos de APP, el gobierno puede controlar su nivel de ganancias en función del contrato.