El valor institucional de la divulgación de información gubernamental para proteger los derechos privados
Libertad, derecho a la información y discurso público
El papel de la transparencia en la vida pública.
Traducido por Song Hualin Stiglitz
Orden
1 Introducción
2 * * * Debates sobre el secreto y la transparencia en las políticas públicas
3 Conceptos básicos de los sistemas abiertos
4 Incentivos para la confidencialidad de la información
5 Consecuencias negativas de la confidencialidad de la información
6 Implementación de la confidencialidad de la información
6 p>
7 Excepciones a la divulgación de información
8. Implementación del sistema de divulgación de información
9 Conclusión
(Nota del traductor: este artículo es el texto completo del informe presentado por Stiglitz, vicepresidente y economista jefe del Banco Mundial, en la Universidad de Oxford el 27 de octubre. El texto completo está dividido en nueve partes desde la perspectiva de un economista, utilizando el modelo teórico de información principal-agente. Economías como la asimetría de la información y la búsqueda de rentas brindan explicaciones incisivas del concepto de gestión abierta y transparente de la información gubernamental, el origen, el daño y la práctica de la confidencialidad de la información y cómo abordar la relación entre la confidencialidad y la divulgación de la información. Al mismo tiempo, el autor hace un análisis preciso desde la perspectiva de la economía de la información y su propia experiencia en el campo económico y la vida económica. Este artículo tiene muchas implicaciones para la legislación y la práctica de la divulgación de información gubernamental en China en la actualidad.
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Como economista del sector público, durante mucho tiempo he articulado y demostrado el valor de la transparencia y la apertura. En un libro de texto anterior, expliqué, comparando dos sistemas tributarios, que la transparencia era una de las características importantes de un buen sistema tributario, y que una de mis principales críticas al impuesto corporativo era que el sistema tributario no era lo suficientemente transparente.
Más tarde, después de la crisis de ahorro y crédito en Estados Unidos, mis intereses de investigación se trasladaron gradualmente al campo de la economía financiera y me convertí en un activista que abogaba por un sistema contable más transparente. Estoy a favor de la contabilidad a precios de mercado, lo que significa que los bancos registren todos los activos a precios de mercado. [5] También señalé graves distorsiones en los valores y precios de los activos en la práctica. Sin embargo, ¿cómo se valoran los activos que no se ponen en el mercado y cómo se comparan y tratan de manera diferente activos tan diferentes? La pregunta subyacente detrás de esto es: ¿cómo utilizamos la información que necesitamos de manera más eficiente y precisa, pero cómo medimos diferentes sistemas contables y decimos que uno es más preciso que otro? Problemas similares se producen también en el ámbito del capital riesgo. La dificultad radica en cómo medir el riesgo de endeudamiento a largo plazo y qué factores están relacionados con el riesgo de cambios en el valor de mercado. Ante la volatilidad del mercado, nos resulta difícil decir qué tipo de negocio crediticio a largo plazo es absolutamente seguro y libre de riesgos.
Los problemas antes mencionados en los campos de las finanzas públicas y la banca monetaria ilustran la importancia de la transparencia en el campo de las finanzas públicas. De hecho, durante los últimos 30 años, he dedicado gran parte de mi energía a lo que se llama "economía de la información", estudiando las consecuencias de la información incompleta, los incentivos y las limitaciones de la recopilación y ocultación de información. Esto parece natural. A medida que la transparencia y la apertura se convierten en temas candentes entre el público, la "información" también se ha convertido en el centro de nuestra atención. Ampliaré la importancia y el papel de la información en la toma de decisiones públicas desde aspectos tanto teóricos como prácticos.
3 Conceptos básicos de los sistemas abiertos
Acabamos de entrar en el tema de este informe. Lo discutiré en siete partes. La primera parte discutirá los conceptos básicos de los sistemas abiertos; la segunda parte discutirá las motivaciones del secreto gubernamental; la tercera parte rastreará los efectos negativos del secreto ciego por parte de los funcionarios del gobierno; mantiene secretos en la práctica; en la quinta parte, discutiré las excepciones y circunstancias que están exentas del sistema de divulgación de información; en la sexta parte, discutiré algunos elementos básicos necesarios para ampliar la divulgación de información al dominio público; Intentaré integrar el contenido anterior para proporcionar algunas ideas sobre la sociedad democrática. Ofrezco mis opiniones y sugerencias personales sobre el proceso abierto.
Cabe señalar aquí que el público ha estado preocupado durante mucho tiempo por el secreto gubernamental en los asuntos públicos. [6] Las primeras protestas contra la confidencialidad de la información fueron protestas contra la censura de prensa y estuvieron acompañadas de la idea de la libertad de expresión. [7] El famoso libro de John Mill "Sobre la libertad de prensa" (Areopagitica), escrito en 1644, describe casos clásicos relevantes y James Madison, como arquitecto de la Primera Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos, brindó apoyo público al público; en la enmienda. El derecho a la libertad de expresión está garantizado constitucionalmente.
Sus siguientes palabras captan la clave del problema:
Si el público quiere ser dueño de sí mismo, debe armarse con el poder implícito en el conocimiento adquirido si el gobierno no puede proporcionarle suficiente información; , o Si el público carece de canales fluidos de información, entonces el llamado gobierno orientado al público se convertirá en el preludio de una farsa, una tragedia o una tragicomedia. [8]
El jurista utilitario Jimmy Bentham diseñó su sistema constitucional basándose en el concepto de que "los intereses individuales se corrigen más ampliamente públicamente" y consideraba la apertura como la principal forma de frenar la tiranía. John Stewart Mill señaló en su famoso libro "Sobre la libertad" que el escrutinio público es beneficioso en cualquier situación y es la mejor manera de distinguir el bien del mal. [9] En el libro de Mill "Gobierno representativo", profundizó en los puntos de vista de "publicidad y libertad de discusión" y enfatizó el valor de la participación pública. [10]
Mientras se desempeñaba como editor de The Economist, Walter Badgett desarrolló e integró su concepto de "gobierno de discusión". La economía de la información moderna enfatiza que una vez que el conocimiento se hace público y se convierte en un bien público, no puede volver a privatizarse. Bagehot también utilizó su método único para explicar puntos de vista similares y discutió el importante papel de la información en la libre elección. Escribió:
Hoy pensamos en la democracia como una tumba. Se llevó a los retornados pero no trajo nada. Y esto también se aplica a las "discusiones". Cuando sometes tu opinión al juicio de los dioses, ya no podrás retractarte; ya no podrás envolver su discusión con un velo de misterio, y ya no podrás velarla en nombre de los dioses. Nos hace más abiertos, más libres para elegir y saca a la luz el robo sacrílego. [11]
En mi opinión, la discusión positiva de Madison es la más poderosa: la participación sustancial en el proceso democrático requiere que los participantes estén informados de suficiente información relevante, y el secreto reduce la calidad y la calidad de la información disponible. cantidad, lo que crea un dilema para la participación pública. Si forma parte de una junta directiva corporativa, sabrá que la capacidad de la junta para emitir directivas y reglas al tomar decisiones está limitada por la cantidad de información relevante. La dirección comprende esto y, a menudo, intenta controlar el flujo de información. A menudo decimos que un gobierno responsable debe rendir cuentas ante el público. Para lograr una supervisión pública democrática efectiva, es necesario dar a conocer al público la información necesaria, comprender las alternativas a las acciones gubernamentales y las posibles consecuencias correspondientes. En términos generales, la gente del gobierno tiene más información sobre las decisiones gubernamentales que el público fuera del gobierno; al igual que la dirección de una empresa sabe mucho más sobre el mercado, las perspectivas y la tecnología de la empresa que los accionistas ordinarios de la empresa, y sabe más sobre la empresa. empresa que fuera de ella hay muchos más consumidores.
El problema es que el público paga el costo de la recopilación de información gubernamental a través de impuestos y otros métodos, entonces, ¿a quién pertenece esta información? ¿Es una colección privada de funcionarios gubernamentales o está generalmente disponible para el público? Creo que el público asume el costo de la información recopilada por los funcionarios del gobierno, por lo que la información debe pertenecer al público. Esto es similar al hecho de que los activos fijos como las mesas, las sillas y las instalaciones del gobierno pertenecen al público; Hoy en día, todos enfatizamos la importancia de la propiedad intelectual, y la información generada, recopilada y procesada por los gobiernos es tanto una propiedad intelectual como las invenciones patentables. No existe una diferencia esencial en la gravedad del daño causado por apropiarse y apropiarse de derechos de propiedad intelectual como propios y por robar otra propiedad pública para uso privado. Aunque esta analogía puede no ser apropiada, existen similitudes.
Algunas personas pueden decir que en una sociedad libre con un sistema establecido de libertad de expresión, el gobierno no sufrirá muchas pérdidas si mantiene su información en secreto, porque después de todo, existen otras fuentes de información relevantes. Pero, de hecho, en las sociedades democráticas modernas, la información juega un papel importante en el proceso de gobernanza gubernamental eficaz. Sólo garantizando la libertad e independencia de expresión y garantizando la independencia de los académicos y los grupos de expertos en las universidades e instituciones de investigación. eficaz en un campo más amplio Controles y contrapesos del gobierno. El problema es que en muchos casos, la información en poder de los funcionarios gubernamentales es la información central más importante en tiempo real. Si los funcionarios del gobierno mantienen esta información en secreto y reprimen la libertad de expresión, el público en la práctica no tendrá nada que hacer ni alternativas efectivas.
Por lo tanto, lo que es necesario reiterar aquí es que la apertura es un elemento esencial de la gobernanza pública. Albert Hirschman identificó la salida y la voz como dos mecanismos que regulan las organizaciones. [13] Para las organizaciones públicas, el mecanismo de salida generalmente no es aplicable y depende más del mecanismo de voz. En el mundo de los mercados privados, no hay mucha diferencia en cómo opera una empresa y si guarda secretos relevantes.
Como consumidor, no le importará cómo la empresa organiza la producción o cómo operar. Sólo le importará si los productos que produce son de alta calidad y bajo precio. Las propias empresas a menudo carecen de la motivación necesaria para divulgar toda la información sobre la calidad del producto, por lo que el gobierno suele imponer requisitos y restricciones a la divulgación de información desde el exterior. [14] Por ejemplo, los anuncios corporativos deben ser veraces, las empresas deben revelar la información correspondiente al solicitar préstamos y financiarse, y cumplir con las disposiciones pertinentes de las leyes antifraude. Pero, en general, el funcionamiento de las empresas todavía depende principalmente de mecanismos de mercado, incluidos los mecanismos de reputación.
Pero en muchos casos, las organizaciones públicas no están reguladas por el mismo mecanismo de mercado. Principalmente logran un buen desempeño en la gobernanza gubernamental a través del mecanismo de discusión de cuestiones políticas. Como los departamentos gubernamentales han monopolizado los asuntos en muchas áreas, el mecanismo de salida ya no funcionará en este caso. Por ejemplo, si solo hay un médico en una comunidad pero hay muchos pacientes, y la prescripción del médico no puede curar la enfermedad del paciente, el médico a menudo encontrará formas de culpar al paciente y acusarlo de no tomar el medicamento correctamente según lo recetado. . Sin embargo, cuando hay más de un médico y hay competencia, todo es completamente diferente. En este momento, incluso si el efecto del tratamiento no es bueno porque el paciente no sigue las instrucciones del médico, el paciente aún puede culpar al médico y la reputación del médico se verá dañada. Los pacientes serán tratados por otros médicos mediante un mecanismo de "exclusión voluntaria". Se produce un monopolio cuando hay un solo médico. Intentará controlar el flujo de información. Él dará a conocer información relevante para decirles a los pacientes que mi diagnóstico y plan de tratamiento son correctos (incluso si no son efectivos, porque los pacientes a menudo sienten que son efectivos debido al efecto placebo). Se atreve a ocultar información porque sabe que aquí no hay competencia y el mecanismo de salida no funciona.
En todas las organizaciones, la información imperfecta puede conducir a lo que los economistas llaman un problema principal-agente. Por lo tanto, en lo que respecta a las empresas, las posiciones de los administradores y los accionistas ordinarios serán definitivamente diferentes, de igual manera, en el ámbito económico del sector público, el gobierno como administrador y la contraparte administrativa como administrado y objeto de servicio; posicionamiento diferente. En el contexto realista actual, la falta de un mecanismo de salida hará que los problemas de agencia sean más complejos y graves. Obviamente, mejorar la calidad de la información y reducir el alcance de la confidencialidad de la información ayudará a superar los problemas y las consecuencias del problema de agencia.
4 Incentivos para mantener la confidencialidad de la información
Creo que los argumentos anteriores son razones suficientes para la divulgación de información, pero de hecho, los llamados servidores públicos que deberían servir al público están más dispuestos para mantener la información confidencial. Una de las razones para mantener la información confidencial es que los funcionarios gubernamentales afirman que temen que, si la información se hace pública, será utilizada por personas con motivos ocultos para incitar a personas que no conocen la verdad o para servir a grupos de intereses específicos; para realizar sus propios intereses. Pero éste es el dilema que enfrenta la democracia. Los mecanismos de divulgación y debate abierto tienen sus defectos, pero simplemente no podemos encontrar una alternativa mejor. [15] Al mismo tiempo, todos creemos que los votantes deben tomar decisiones, no sólo los formuladores de políticas. Entonces, ¿por qué no revelamos más información a los votantes para que puedan evaluar mejor la calidad de las decisiones?
La divulgación de información gubernamental contribuye a la realización de los intereses públicos. El análisis de la teoría de la elección pública muestra que mantener la información confidencial probablemente satisfaga los propósitos y requisitos de confidencialidad de los funcionarios gubernamentales y los grupos de intereses especiales relevantes. Haré más análisis aquí.
Hay dos motivos que han preocupado ampliamente. Una razón es que mantener la información en secreto puede evitar que el gobierno sea demandado por errores u omisiones en determinadas circunstancias. Si una política gubernamental no logra el efecto deseado, los funcionarios gubernamentales suelen decir que la situación habría sido peor sin esa política. Todos sabemos que la naturaleza humana es propensa a la corrupción y los funcionarios del gobierno a menudo afirman que están haciendo su trabajo. La razón que dan parece buena: el público es el mejor juez de nuestro comportamiento y puede arremeter contra nuestros errores. Sin embargo, no debemos ignorar ese círculo vicioso: cuando la divulgación de información es baja, el público juzga principalmente el comportamiento de los funcionarios gubernamentales basándose en los resultados de comportamiento correspondientes. En este caso, si el resultado de la conducta es bueno, independientemente de si el funcionario cumple con sus deberes, el público elogiará al funcionario por cumplir con su deber cuando se produzcan malos resultados, independientemente de si el resultado está relacionado con las acciones e inacciones; del funcionario del gobierno, el funcionario será criticado por el público Ataque y culpa. Revelar más información permite al público juzgar mejor el valor de las acciones gubernamentales.
La segunda razón por la que los funcionarios del gobierno mantienen la información en secreto es que el secreto brinda a los intereses especiales más oportunidades de ejercer influencia y control. En algunas sociedades esto se manifiesta en abierta corrupción y soborno.
Pero incluso en una sociedad que rechaza la corrupción y el soborno, los políticos todavía necesitan fondos de campaña para celebrar elecciones y reelección. Los grupos de interés que proporcionan fondos a los políticos a menudo se basan en su propósito declarado de promover el interés público, pero más importante aún, porque creen que una vez elegido el partido que los apoya, pueden influir en las políticas en mayor o menor medida. Mejorar sus ingresos y márgenes de beneficio. Como dijo el juez Brandeis, "la luz del sol es el mejor desinfectante" y el secreto es siempre la base de la corrupción y erosiona la confianza pública en una democracia.
Lo anterior es una discusión clásica sobre apertura. De lo que quiero hablar hoy es de que la falta de información, como otras carencias artificiales, conduce a la búsqueda de rentas. La cuestión de la búsqueda de rentas ha atraído la atención durante mucho tiempo y existe un ciclo dinámico poco saludable: los funcionarios gubernamentales tienen incentivos para crear secretos de información porque pueden obtener rentas. El surgimiento del secreto hace que la demanda de divulgación por parte de la opinión pública sea aún más fuerte. A veces los funcionarios revelan información sólo a periodistas con quienes tienen buenas relaciones para poder cobrar el alquiler de esa manera. En este contexto, no sólo se debe privar al público del derecho a obtener información relevante de manera oportuna, sino que los funcionarios del gobierno también pueden usar su control sobre la información para distorsionarla en función de sus propios intereses. Nos sorprende un poco que los funcionarios del gobierno; Haría esto, pero estas cosas suceden todos los días. De esta manera se ha distorsionado la relación entre los medios y el gobierno. Si un periodista tiene el coraje de revelar esto y romper el contrato implícito entre ellos, es probable que el gobierno excluya a sus medios de los principales medios de comunicación. En tales circunstancias, incluso los propietarios de noticias que tienen el coraje de tener pensamientos independientes y libres no tienen más remedio que despedir a los periodistas que causan problemas. No podemos imaginar cómo los medios de comunicación pueden llevar a cabo una crítica eficaz y un control de la opinión pública cuando un periodista escribe un artículo crítico ligeramente excesivo. Su derecho a obtener información se verá restringido por el objeto de la crítica. Esta relación disfuncional socava la credibilidad del gobierno y la confianza del público en los medios.
Para explicar mejor los incentivos de los funcionarios gubernamentales para mantener la información en secreto. Podemos tomar como ejemplo una empresa. La dirección de la empresa siempre intenta hacerse con el control de la información y limitar la capacidad de los pequeños accionistas de obtener información para decidir más eficazmente los asuntos de la empresa y dar órdenes a los pequeños accionistas. La gerencia aumenta sus rentas gerenciales al crear barreras de información asimétricas para los pequeños accionistas periféricos, por supuesto, a expensas de la inversión de capital de esos accionistas dispersos. Cuando la administración crea más asimetrías de información, los pequeños accionistas son menos decisivos en los asuntos corporativos y sienten la importancia de las decisiones de la administración. De hecho, la falta de divulgación de información aumenta los costos de transacción, lo que hace más costoso para los accionistas cambiar la composición de la administración. Al mismo tiempo, dado que los accionistas, además de la dirección, se encuentran en desventaja en materia de información, esto significa que es más probable que sus recomendaciones para la toma de decisiones empeore la situación. La asimetría de la información permite a la dirección de la empresa obtener una ventaja competitiva comparativa.
Según el mismo principio, mantener el secreto socava la capacidad de los votantes para participar efectivamente en el proceso democrático. Cuando los votantes confían en sus puntos de vista, es más probable que voten de forma independiente, sin la influencia de grupos partidistas. Pero esto, a su vez, requiere que tengan acceso a la información necesaria, lo que también tiene un costo. Por supuesto, la gran mayoría de los votantes no son completamente egoístas ni pueden participar racionalmente en el proceso político (después de todo, los bienes públicos también son riqueza pública), pero para cada uno de ellos todavía existe un umbral en el que están dispuestos a participar. servir a los intereses del público. Sin embargo, el tiempo y la energía invertidos en este aspecto también son limitados. El secreto aumenta los costos de la información, lo que hace que muchos votantes ya no participen activamente en el proceso democrático sin ningún interés especial, dejando muchas áreas correspondientes a esos grupos de intereses especiales. Los grupos de interés no sólo pueden hacer el mal bajo el manto del secreto, sino que el secreto mismo también desalienta al público a querer controlar y equilibrar a los grupos de intereses especiales a través de una supervisión democrática participativa. Esto ilustra plenamente la importancia de los "sistemas de información pública" en la promoción del bienestar público. Promovemos la necesaria libertad de prensa. No sólo necesitamos esos medios "cautivos" o falderos, sino también aquellos que critican las deficiencias actuales y reflejan la voluntad general. Desempeñan el papel del partido de oposición, que siempre es lo opuesto al Congreso. Al mismo tiempo, necesitamos más organizaciones de bienestar social que hagan sonar el llamado de atención al público y expongan las actividades secretas de grupos de intereses especiales.
El secreto de la información también ha frustrado a muchas personas que podrían haber marcado una diferencia en la política. Esto les ha hecho no sólo dudar de la imparcialidad del proceso de votación, sino también preocuparse de que, incluso si llegan al poder, Es posible que la situación no mejore. Debido a la confidencialidad de la información gubernamental, temen que cuando asuman el cargo con buen humor, se enfrentarán a una situación presupuestaria mucho peor que la información publicada.
En este caso, todas sus ambiciones originales fueron en vano y todo lo que pudieron hacer fue intentar con esmero equilibrar el presupuesto tanto como fuera posible.
5 consecuencias negativas del secreto de la información
Ante nosotros, hemos dado varias razones por las que los funcionarios gubernamentales están interesados en el secreto a pesar de que saben que la divulgación es uno de los conceptos centrales del secreto de la información. el proceso democrático. La razón para profundizar en este tema es que comprender los incentivos para el secreto gubernamental nos ayudará a erradicarlo y abolirlo por completo para lograr la divulgación de información, y también nos dará una comprensión más profunda del daño de la no divulgación de información.
Como se mencionó anteriormente, la confidencialidad de la información crea un terreno fértil para el fomento de grupos de intereses especiales; las rentas de gestión aumentan y los costos de transacción se reducen en gran medida; la opinión pública de los medios no puede formarse en contra de la información. abuso de poder por parte del gobierno. Al mismo tiempo, la confidencialidad de la información es más dañina: para mantener la confidencialidad, el gobierno a menudo limita a los tomadores de decisiones a un pequeño círculo, y las personas que podrían aportar ideas profundas son excluidas de la discusión. La calidad de tales decisiones no es satisfactoria. ; esto crea un círculo vicioso. A medida que aumenta el número de errores en la toma de decisiones gubernamentales, los funcionarios gubernamentales no se atreven a asumir la responsabilidad y, en cambio, buscan autoprotección. Como resultado, tienen aún más miedo de revelar información, el círculo de toma de decisiones se ha vuelto más pequeño y la calidad. de toma de decisiones se ha deteriorado.
Mantener la confidencialidad de la información también tiene un efecto negativo, que es que desvía inapropiadamente la atención y la energía del público. Debido a que el gobierno mantiene en secreto mucha información importante, es imposible que el público la sepa, y mucho menos exprese una opinión. En consecuencia, la información necesaria para discutir el aborto y el matrimonio es mucho menor que la necesaria para juzgar la compleja situación económica, pero no podemos decir que esto último no sea importante. La confidencialidad de la información no sólo impide que el público debata y comente en profundidad muchas políticas públicas importantes, sino que también hace que la opinión pública se centre en debates sobre detalles menos importantes.
Hasta ahora, más artículos de investigación se han centrado en el impacto negativo del secreto de la información en el proceso político, pero aquí queremos discutir el impacto negativo del secreto de la información en el campo económico. Hoy todos sabemos que una información de mayor calidad y más oportuna nos permite asignar mejor y más eficientemente los recursos, y luego ajustar el funcionamiento de la economía. Hoy en día, a medida que la industria de la información continúa desarrollándose, cada vez más profesionales se dedican a la recopilación, procesamiento y divulgación de información, lo que también confirma la importancia de la información en la vida económica. Irónicamente, sin embargo, lo que hacían estos empleados era en realidad tratar de recopilar y publicar información útil que las agencias gubernamentales deberían haber hecho pública pero mantenida en secreto. Las empresas pueden tener razones para mantener parte de su información confidencial, porque la información puede ser utilizada por competidores si se hace pública, pero ¿qué razón tiene la información económica y de vida recopilada por los departamentos gubernamentales del público para no hacerse pública? El monopolio gubernamental sobre la información no favorece la asignación de recursos del mercado y obstaculiza la vitalidad del mercado.
La consecuencia económica más negativa de la confidencialidad de la información es la corrupción debido al secreto excesivo. Estos casos no son infrecuentes. Actualmente se ha creado una organización no gubernamental transnacional anticorrupción llamada Transparencia Internacional. El Informe sobre el Desarrollo Global de 1997 del Banco Mundial también señaló los numerosos impactos negativos de la corrupción sobre la inversión y el crecimiento económico. Cabe señalar que los funcionarios siempre tienen un fuerte deseo de guardar secretos. Para superar los numerosos efectos políticos y económicos negativos provocados por la confidencialidad de la información, se deben tener en cuenta los siguientes elementos esenciales en el diseño de los sistemas de administración pública: el alcance de nuestra divulgación de información no debe estar limitado por los deseos subjetivos de los funcionarios gubernamentales. , pero deberíamos ir más allá de este alcance y hacer nuestro mejor esfuerzo para ampliar el terreno.